返回上一页 文章阅读 登录

刘金海:村民自治实践创新30年:有效治理的视角

更新时间:2020-04-09 15:09:39
作者: 刘金海  
为了促进村级组织更加有效从事治理、管理和服务活动,实现农村基层社会治理体系的完善和治理能力的提升,有必要通过一定方式或手段等提升村级组织的治理能力和水平。这里称为激励性机制或是动力性机制。

   这些机制可能会同时出现在两个组织之间,如保障性机制、表达性机制、制约性机制与协调性机制等,有的机制会单独出现于不同组织之间。根据乡村社会实际情况,它们之间的相互关系在乡村治理组织体系中如图1所示。村民自治要想有效实现,乡村社会若要有效治理,必须达到并满足以上七大机制(见表1)。

   从有效治理及实现机制的角度审视30多年来的村民自治实践创新,有值得肯定的地方,也存在着不足。值得肯定的地方有两点:一是经过30多年的实践创新,在有效实现机制方面已有长足的进展,在一些主要的实现机制方面,均有相应的创新实践,特别表现在保障性、表达性、决策性、制约性和纵向协同性机制等方面。二是从实现机制的总体情况来看,表1中列举的37个有效机制中(至少)有26个方面有相应的实践创新,同时有一种机制多种创新形式的情况。

   当然,也存在着不足。一是虽然整体村民自治实践创新的格局已经形成,但均发生在不同地域或不同村庄或不同层次上,尚未形成整体性的格局。二是时间不长,除民主选举中的实践创新外,多数发生在21世纪以来,特别是近10年内。三是在一些有效实现机制方面仍然没有相应的创新实践,如协调性机制和动力性机制,一些具体的实现机制仍然有待发展和建设。具体如下:(1)在普通民众和乡村精英之间既缺乏保障性机制,也缺乏表达性机制。(2)决策性机制格局中,决策组织的建设、决策权的划分和决策方式等需要进一步改进,如村级议事会和农民议会等。如果没有精英或专职人员主持,是否能够形成合理、科学的决策?村级决策方式以多数制决定,可能会忽视或损害少数农民的权益;村级决策权力应有边界,以不侵犯农民权益为前提。(3)制约性机制最多,至少应该体现在八个方面,但现实中主要表现在六个方面,存在着缺位的地方,如其他组织与自治组织之间,尚没有明确的监督机制或约束规范;民主选举虽然为民主管理输送管理主体,但事后性的罢免机制很难启动。(4)协调性机制在乡村治理过程中甚是缺乏,如党的组织和其他组织、其他组织和自治组织、民主决策组织和民主监督组织之间,均没有固定的协调机制或规范,在实践过程中难得有创新。(5)基于乡村治理体系的横向协同机制仍然有较大创新空间,基于体制改革的纵向协同机制处于创新或试验阶段。(6)动力性机制,其他组织与自治组织之间缺乏有效的激励机制,自治组织之间也缺乏有效的动力机制。

  

  

  

   三、村民自治有效实现的理论分析与反思

  

   村民自治实践创新的研究与实践历程同步发展。一方面,村民自治实践创新的过程就是不断地解决村民自治运行机制问题的过程,也是乡村治理不断发展迈向有效治理的过程。另一方面,村民自治的实践创新过程也是乡村治理有效性探讨的过程,不仅吸引了大量的研究者,而且有的研究者本身就是乡村治理实践创新的推动者和参与者,推动着村民自治研究进一步深化。主要有三种代表性的观点。

   一是“条件—形式论”。邓大才教授认为村民自治有效实现至少需要五大基本条件,分别是利益、文化、地域、规模和个人意愿,其中,利益相关、群众自愿、地域相近分别是村民自治有效实现的经济基础、主体基础和外部条件,文化相连、规模适度是村民自治有效实现的内在要求(27)。除此之外,所处时代、村组所有权、自治规则、居住情况、产业状况等亦是现实因素。徐勇、邓大才主编《中国农村调查》总第一卷探讨了各类议事会、“中国式议员”、产权与村民自治有效实现的关系,以及“两说一联”、协商共治、多元共治等一些有效的治理形式(28)。除此之外,还有一些研究关注村民自治实现的传统制度与文化,如云南的木牌制、广西的都老制和翁村制(29),或是地方性的习惯法,如广西壮族的“都老制”、瑶族“石牌律”、侗族的“款约”、苗族“埋岩”、仫佬族的“会款禁约”等(30)。基于“条件—形式论”,徐勇和赵德健教授提出,村民自治不应该固守法律制度规定,而应该突破制度框架,实现多层次、多类型、多样式的乡村治理模式。(31)

   二是“单元对应论”,强调自治单元应该与社会单元对应起来,或是自治单元应该基于社会单元,在目前情况下,主要是自治单元应该回归自然村组。程同顺等在2010年撰文指出,自然小组是一个天然的利益共同体,在村级利益表达和相关政策执行中发挥着独到的功能,对高效的村民自治体系具有不可或缺的作用(32)。徐勇教授等认为组(自然村)是最紧密的经济共同体、社会共同体和文化共同体,理应成为村民自治的基本组织单元(33)。中国社会科学院农村发展研究所课题组认为,农村自治组织设置下沉能够与比较高效的小型熟人社会单元对应,以形成相对高效的公共品供应机制(34)。张茜、李华胤提出村民自治有效实现单元可能是在现有行政村基础上的、同时向自然村拓展的多级自治形式(35)。如徐勇等对广东云浮的总结,在自然村组为村民自治基本组织单元的前提下,建立起分级分层的乡村治理体系(36)。基于农村社区化趋势,有研究者认为村民自治应该与社区建设共生共建(37);有研究者提出要解决农村社区建设存在的突出问题,关键在于合理确定农村最基本的治理单元,如湖北秭归白鹤洞村的村落自治(38)。

   三是“权力关系论”。持此论的典型代表为肖滨教授等对广东村民自治新形式的探索,认为梅州的“三元制衡”是为了实现三元结构之间的制约与平衡,主要解决自治权内部的横向问题;云浮的“上下联治”和清远的“自治下移”则主要是为了解决自治权内部的纵向问题(39)。

   每一种代表性的观点针对村民自治有效实现三个方面问题中的一个问题,同时兼顾另外一个问题。如“单元对应论”,主要解决村民自治单元与社会基本单元脱节的问题,同时也解决了村民自治运行中的一些问题,如村民权利保障、利益意见表达、过程监督与制约问题等。至于“条件—形式论”,内涵更加丰富,不仅直接解决了村民自治内部存在的问题及相应的运行机制,更是在村民自治实践与乡村社会实际之间建立起有机联系,将一些“社会基础”直接纳入到村民自治实践和乡村治理过程之中,直接成为村民自治有效实现和乡村社会有效治理的机制。“权力关系论”以权力为线索,以广东实践创新为基础,展现了村民自治有效实现的现实版本,既体现在村民自治组织内部,更体现在自治组织与党的基层组织、经济组织之间。

   从有效治理的角度来审视这三种观点,要具体分析。

   “条件-形式论”中,要对“条件”进行甄别与区分:(1)一些“条件”是村民自治的基本要素,如自治单元、村组所有权、群众参与、规则自觉、协商民主和集体行动等。村民自治实践创新中的很大一部分主要围绕着这些基础要素展开。(2)一些“条件”如居住状况、传统与现代、利益相关、产业状况、文化相连等,是村民自治有效实现和乡村社会有效治理的地方性因子。(3)一些“条件”已在运行机制上发挥作用。如各类议事会组织体现了普通村民与自治组织之间的保障性、表达性和制约性机制,“中国式议员”反映的是乡村精英与自治组织及普通民众之间的表达性、保障性和制约性机制;少数民族地区传统的村寨制等,立足于民主决策过程中的保障性机制、表达性机制,以及决策性机制;地区习惯法具有制约性机制以及表达性机制和决策性机制功能;社区化趋势与乡村治理合二为一,既为协同性机制,同时亦是协调性机制。

  

   “单元对应论”:在社会单元和自治单元之间建立起一致性的保障性机制、表达性机制和制约性机制,以及自治组织内部纵向的协同性机制。

   “权力关系论”:“三元制衡”体现的是不同组织之间的协调性机制、制约性机制以及协同性机制,“上下联治”和“自治下移”体现的是自治组织内部的纵向协同性机制。

   然而,问题依然存在。总体来看:(1)这些观点仅是代表,局限于自治研究的某个方面,且主要是实践经验的总结与探讨;一些经验总结,还没有来得及展开。(2)这些研究以村民自治有效实现为目标,从目前国家治理需求和农村发展态势来看尚有局限性。

   具体来看,“条件—形式论”中的“条件”过于宽泛,需要具体且细致地甄别,区分出一般性的自治基本“要素”与特殊性的“条件”,实现特殊性“条件”与治理要素的结合,并转化为乡村治理的运行机制;同时,也要重视和厘清一般性自治“要素”之间的相互关系;即便如此,仍然存在问题,如,能够满足所有要件的情况只会存在于极少数地区,或者,所有条件都满足了,仍然只是村民自治有效实现的问题,能否实现有效的乡村治理呢?关于“单元对应论”,研究者也在不断地发掘实践案例,但局限于一些边远农村,且主要限于自治下沉;“单元对应论”有丰富实在的运行机制内涵,目前关于这个方面的研究尚需进行总结;关于乡村治理单元问题,特别是自治单元下沉的问题,争议颇多(40);理论上的解释也有待进一步深入,且还受到“条件—形式论”的影响。从现实来看,广东和湖北边远地区确实非常特殊,有自治单元下沉的社会基础,且在自然村或村落范围内实现了村民自治,也解决了村民自治运行机制的困境问题,在此基础上才有了“权力关系论”分析。这种观点能够扩大并有效发挥作用,但也需要一些新的经验来检验。

   实际上在村民自治创新中,已有诸多将治理“条件”转化为治理机制的实践。如少数民族地区的传统制度与习惯法等,无疑利用了传统乡村社会联结或草根组织秩序;以乡贤为主体的各种组织或机制,充分发掘了乡村精英在乡村治理中的连接性作用;独立的村级议事会和农民议会等,直接与更小的村治单元及相应的属性结合在一起,两级自治、村民小组自治和村落自治亦是如此。另外,更多的是基于乡村治理机制的实践创新。所以,对村民自治有效实践和乡村社会有效治理的研究不能仅仅局限于条件或基础,不能局限于村民自治本身,而是更应该关注村民自治的运行机制和乡村社会的治理机制;或者是将前者纳入进后者之中,才能真正实现乡村社会的有效治理和村民自治的有效实践。

  

   四、结语

  

目前村民自治实践创新有一个共同点,是为了解决村民自治运行过程中存在着的问题。与之对应,村民自治实践创新与问题成正比。解决的方式比较简单,哪个方面或环节出现了问题,就有了相应的体制和机制创新;运行机制哪个方面出现了问题,就有了相应的实践创新。这种实践创新导致了两个结果:一是形式的多样化与特殊主义,所处地域不同,所处发展阶段不同,遭遇到的问题不同,实践创新的结果也就不一样;二是有很强的功利性,仅仅是为了解决问题。虽然各个地域不同时期有如此多的村民自治实践创新,但总体而言,仍然是特殊主义意义上的,不是一般性或普遍意义上的。与之相对应,乡村社会有效治理也就没有了整体性的制度设计与体制规划,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/120802.html
文章来源:《政治学研究》2018年第6期
收藏