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张春:非洲政治治理60年:多重长期困境与潜在创新出路

更新时间:2020-04-09 14:50:20
作者: 张春  

   内容摘要:非洲国家独立60年来,政治、经济和社会发展均取得重大进展,但相对其他地区仍不够理想,特别是政治治理的进展总体上落后于其经济发展。作为整体的非洲政治治理大致经历了4个发展阶段,即从独立头十年的继承性治理,到此后约20年的本土化治理,再到冷战结束后的西式民主化治理,及至进入21世纪第二个十年后全面开启的自主化治理。非洲政治治理进展缓慢,很大程度上与错综复杂的内外因素密切相关。非洲政治治理的发展为多重因素持久困扰,恰似始终处于十字路口:在内部是自上而下的政府治理与自下而上的草根治理的角力;在外部则有悬浮的地区治理和强加的西式治理,使非洲国家在本土化/自主性与西化/继承性之间作钟摆运动。如何合理、有效地平衡上述四大因素,既是非洲政治治理发展的历史性桎梏,也是其未来发展的潜在突破方向。随着非洲自身政治觉醒和新兴大国的崛起,既有的平衡困境可能得以突破,非洲政治治理有望迎来崭新的发展阶段。

   关键词:政治治理;非洲;继承性治理;本土化治理;政治自主性;西式民主化治理;自主化治理;

   作者简介:张春,云南大学国际关系研究院研究员(昆明650091)。

   进入21世纪第二个十年之后,西方国家一改对非洲发展的悲观预期,欢呼“非洲的崛起”。从历史演进的角度看,非洲的经济发展与政治治理改善之间的良性循环正在形成,为其未来发展奠定了有利基础。自20世纪60年代大多数非洲国家赢得独立以来,作为整体的非洲不仅克服了殖民主义的历史遗产,更实现了内部社会经济的跨越式转型,推动自身政治治理取得重大进展。尽管存在明显的国别性差异,但就非洲大陆整体而言,其政治治理大致经历了4个阶段的演变,即独立后头十年的继承性治理,此后近20年的本土化治理,冷战结束后的西式民主化治理,和进入21世纪第二个十年后的自主化治理。塑造非洲政治治理演变的核心力量来自于四方面,即内部自上而下的国家政府和自下而上的草根力量,外部的非洲地区/次地区力量和其他国际力量。一方面,这4个要素的持续互动使非洲政治治理长期处于一个类似十字路口的困境,即在传统与现代、本土与外来的治理理念、模式与实践之间的合理平衡始终未能有效实现。另一方面,非洲政治治理的钟摆振幅正逐渐缩小,传统与现代、本土与外来的理念、模式与实践的融合正催生非洲自主治理的创新模式。这一自主治理模式的探索,也因非洲整体自主性的上升和新兴大国群体性崛起两大发展而得以强化,并正为非洲政治治理的未来发展奠定了较为有利的基础。

  

   非洲政治治理的历史演进

  

   民族自决原则尽管是第一次世界大战期间由美国总统伍德罗·威尔逊(Woodrow Wilson)提出的,但大规模民族自决的实现则是在第二次世界大战之后,最为典型地体现为大量非洲国家相继独立。1960年被称为“非洲独立年”,因为该年有17个非洲国家获得独立。尽管绝大多数非洲国家在20世纪60年代获得独立,非洲国家总体自强、自立,政治形势趋于稳定,但作为整体的非洲政治治理很大程度上并未取得预期进展。直到今天,与其他地区相比,政治动荡与冲突仍然是影响非洲国家政治治理的突出问题。根据美国系统和平中心(Center for Systematic Peace)的统计,在1960~2018年间,非洲国家共计发生成功政变85次,失败政变155次,官方揭示的政变密谋84次,未经官方证实的政变传言72次。即便进入21世纪后,非洲国家仍发生9次成功的政变,上述四类涉政变事件共计有95次。尽管如此,如果将视野放得更为长远,毋庸置疑的是,非洲的政治治理在独立后的60年里取得了重要进展。总体而言,非洲国家的政治治理大致经历了以下几个发展阶段:

   在独立后第一个十年里,非洲政治治理的基本特征是继承性治理。非洲新生国家领导人承认殖民统治者留下的“主观”边界,接管原殖民国家并由自己去统治,继承原殖民国家人为设计的国家结构。换句话说,大多数非洲国家在独立之初并未采纳新中国建立之初“打扫干净屋子再请客”的做法。其主要原因在于:一是争取民族解放运动的领导人或新生政权当政者,大多在英、法等前殖民宗主国接受教育,这赋予继承性治理以知识上的合法性;二是当时的主权国家合法性很大程度上仍来自于对特定领土的有效统治,这赋予继承性治理以有效治理的合法性;三是大多数非洲国家短时间内迅速获得政治独立,年轻的新生国家领导人远未做好政治治理的理论准备,这赋予继承性治理以时间上的合法性。由此而来的政治治理结果是:一方面,非洲各国追求独立过程中所运用的知识,根本上是由前殖民宗主国所提供或教导的;另一方面,由于采用继承性治理,新独立的非洲国家深受西方国家政治治理理念的影响,很大程度上并未改变殖民时期的治理结构。尽管如此,政治独立使非洲民族国家获得了巨大的发展红利,政治治理稳步推进,经济保持高速增长,进一步强化了继承性治理的合法性。

   到20世纪七八十年代,继承性治理的弊端日益显现。一方面,在相对快速的去殖民化过程中,尽管政权转移到非洲本土精英手中,但殖民时期的种种矛盾继续存在,同时本土精英的崛起又催生了新的矛盾,非洲国家的合法性只是被移交了,而非得到重塑;另一方面,受外部国际经济环境不利因素的影响,大多数非洲国家的经济增长开始放缓,国内政治与社会矛盾迅速显现,清除殖民主义遗产、寻求独立自主的本土化治理迅速走上前台。这一时期,非洲政治治理的基本特征大致包括三方面:一是诸多非洲国家政党政治发生变化,一党制和强人治国渐成主流。事实上,除博茨瓦纳、冈比亚和毛里求斯之外,绝大多数非洲国家均采取一党制政治制度。二是在政治体制迈向本土化的同时,非洲各国也开始追求具有明显本土色彩的经济发展战略。例如,加纳的恩克鲁玛(Kwame Nkrumah)、坦桑尼亚的尼雷尔(Julius Nyerere)和马里的凯塔(Modibo Keita)等选择了社会主义经济体系;而如肯尼亚的肯雅塔(Jomo Kenyatta)和科特迪瓦的乌弗-博瓦尼(FelixHouphouet-Boigny)则奉行资本主义经济体系。三是两极对立的国际格局使非洲国家有较大的政治治理模式选择。因此,这一时期,尽管非洲国家在探索本土性政治与经济治理方面不断努力,在内外因素的制约下,其实际效果未彰,反而陷入政治经济困境。到1989年,很多非洲国家存在一党专制现象,有32个非洲国家反对党被宣布为非法组织,国内各类政治力量政治参与度较低,未实现政治生活的民主化。据统计,从1960年到1989年,在29年非洲国家举行的150场大选中,反对派政党未获得一个席位。与此同时,在70年代中后期国际石油危机及自然灾害的重创下,非洲经济急剧恶化,陷入严重的经济困境之中,使非洲国家社会矛盾突出。非洲各国当政者的长期执政能力虽并未受到重大影响,但严峻的经济形势削弱了非洲国家领导人的执政合法性。

   正是在此背景下,20世纪90年代初,随着冷战结束,在西方国家的强力推动下,民主化浪潮迅速席卷非洲大陆,非洲政治治理进入“西式民主化治理”时期。到1999年,非洲大陆推行多党民主选举制的国家已多达45个。对于非洲国家而言,这种“西式民主”制度并非基于非洲国家历史、国情、政治文化的产物,而更多是执政者对于当时国际压力所做出的反应。由于先天不足和“水土不服”,“西式民主化治理”对不少非洲国家产生了复杂性影响。一方面,与民主化席卷整个非洲相伴随的是,传统权威在国家政治治理和发展等领域逐渐复苏;另一方面,冷战结束导致体系性限制力量不复存在,长期积累下来的各类矛盾纷纷爆发。在冷战结束后的第一个十年里,一些非洲国家陷入相互冲突乃至内战。上述情况引起了非洲国家对民主政治转型的反思。尽管“西式民主化治理”给非洲国家政治发展带来诸多困扰,但不容否认的是,非洲的多党民主政治变迁使非洲国家的人民获得了一定的公民权利和民主意识,现已成为非洲国家主流政治形态。当然,大多数非洲国家的多党民主政体与欧美不同,有一定非洲特色,往往被称为“混合政体”(hybrid regime)或“有竞争力的权威主义”(competitive authoritarianism)。

   2011年所谓的“阿拉伯之春”爆发,这种冲击波也从北非传导至撒哈拉以南非洲地区,使非洲“混合政体”的弊端得以集中性暴露出来,特别是凸显了外部推动的民主化治理与本土传统的结合困难。随着“阿拉伯之春”最初的激情逐渐消退,非洲国家开始思考更为长期的政治转型,自主化治理思潮逐渐浮现,并最为明显地表现在两方面:其一,随着2008年全球金融危机的影响持续扩散,非洲各国开始有意识地结合联合国发展议程的更新、非洲大陆对自身长期发展的规划等努力,制定自身的中长期发展规划,如肯尼亚《2030年愿景》、尼日利亚《2030年愿景》、埃塞俄比亚《2020年愿景》等国家性中长期发展战略纷纷出台。其二,在政治领域,非洲各国的政治转型进程明显加快,尤其明显地体现在非洲“输家政治”的转型方面。传统上,在政治大选中失败的一方,往往采取不合宪的手段——从非暴力不合作的游行、抗议,到求助外部介入,再到选举前和选举后的冲突乃至内战,甚至发动军事政变等,以试图改变选举结果;近年来特别是自2016年来,选举中的输家更多采取合宪、非暴力手段抗议选举结果,同时往往拒绝外部介入。在对自主化治理的追求过程中,非洲政治治理大致呈现3种形态:一是大多数已实现民主化的国家治理效率有所提高,特别是埃塞俄比亚、肯尼亚等国;二是在部分领导人长期执政的非洲国家实现了和平、平稳的政治权力交接,国家进入政治治理的转型过渡期,如津巴布韦、阿尔及利亚、苏丹等;三是还有一些国家通过修订《宪法》,改变了民主化治理下对总统或国家领导人的任期限制,从而为政策延续性提升和领导人长期执政创造了条件,尽管这未必意味着“第三任期危机”(Third term crisis)。

   如果说从继承性治理到本土化治理很大程度上是非洲独立之后在政治治理光谱的两个极端之间急剧摇摆的话,那么从本土化治理到民主化治理再到自主化治理的振幅相对较小,且呈现出更高水平的本土传统与外来知识的融合。由此可以看出,非洲政治治理60年来的发展,很大程度上是由四大因素所塑造的,即自上而下的政府治理、自下而上的草根治理、悬浮的地区治理和强加的外部治理。这四大因素的交织使非洲政治治理好似始终处于一个十字路口——尽管这个十字路口始终处于位移状态,对上述四大因素的不同平衡方式决定着非洲政治治理在相应时期的具体形态、特征及其发展方向,而这也正是未来非洲政治治理实现突破性进展的根本所在。

  

   自上而下的政府治理

  

   就大多数国家而言,自上而下的政府治理是最根本的政治治理决定力量,但在非洲则存在问题,尽管不同国家情况并不相同。如前所述,非洲国家政治治理具有继承性特点,由此使非洲国家政府的治理努力面临一个根本性困难:由于民族国家建构滞后,非洲各国政府尽管继承了前殖民宗主国遗留的多数政治制度,却缺乏内在的制度合法性或法理型权威。因此,非洲国家领导人只能利用传统型权威和魅力型权威,而这又在某种程度上被各种内外因素所扭曲。由此而来的普遍性结果是,将传统型权威和魅力型权威嵌入继承而来的政治制度,且以法理型权威的形式表现出来;这一混合型治理需要实现传统、魅力与法理等三类权威的高度平衡。这恰好是非洲国家政府治理的困难所在,其核心体现为一种国内分而治之模式下的庇护政治,严重阻碍了非洲的民族国家建构、国民忠诚培育及有效政治治理的实现。

非洲自上而下的政治治理尽管在过去60年里已经有了明显提高,但现存的首要问题是制度性治理能力仍然较弱。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《西亚非洲》2020年第2期
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