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王旭:重大传染病危机应对的行政组织法调控

更新时间:2020-04-07 21:53:14
作者: 王旭  

   摘要:  应对重大传染病危机是以现代政府为主导的行政组织任务,建立在调控特定行为的行政组织法框架之内。从一般危机类型学出发,我们需要深刻认识重大传染病危机具有强烈的社会外溢性、社会无差别性、社会情境性和社会整体危害性等特征,并以此作为解释原理来建构组织法教义学体系,从而优化危机应对的组织结构。我国重大传染病危机应对的组织结构优化包括妥善处理中央政府与地方政府、政府与社会的关系,要站在解释论立场,寻求相关规范的最佳解释并实现体系化。

   关键词:  突发公共卫生事件;公共危机;行政组织法;法教义学

  

   导论

  

   2020年初爆发的新冠肺炎疫情是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件。[1]我们可以看到,这次“突发事件”不仅仅威胁到人民生命健康,而且已经导致国家,尤其是疫情严重地区一定程度的经济社会发展停摆、次生伤害发生乃至社会价值观撕裂,演变为一场公共卫生危机。不过,危机往往也是社会学习知识的来源,成为社会制度变革与创新的契机。[2]

   从1848年英国通过人类历史上第一个现代公共卫生法案(The 1848 Public Health Act)明确规定由中央政府设立专门机构,负有包括传染病防治等职责在内开始,现代国家公共卫生治理毫无疑问是一种以政府为主导的组织现象,并规定到各种法律渊源之中,[3]尽管模式各不相同。行政法是规范各种行政组织的正式机制,组织法归根结底要发挥影响、形塑行政行为的调控功能。[4]但是,现代行政组织法必须通过合理解释提高组织应对危机的效率和合法性,避免 “组织失败”,加剧应对成本,甚至使得突发公共事件演变为更严重的公共危机。因此,我们有必要通过法教义学方法,根据现代公共卫生危机应对原理,对我国现行传染病防治和突发公共卫生事件应对的相关规范做出最佳诠释,建立起组织结构优化的法教义学目标,才能形成引导实践的最佳规范框架,提升我国公共卫生危机治理的能力。

  

   一、危机类型学与重大传染病应对的组织法原理

  

   (一)组织任务与危机类型学

   行政组织法的建构总是与法律观察社会的特定界面有关,这由组织法是为了促进完成特定行政事务的要求所决定。[5]任何行政组织总是在一定社会环境中、为了完成某种行政事务而存在,法律必须根据特定组织所处环境,分析其要完成的行政事务特征,才能对组织形式及要素做出最佳安排。[6]应对公共危机的组织法究竟如何设计与安排,首先要了解什么是“公共危机”及法律所规范的危机类型。这是因为:“如果一个人想知道不同类型危机是如何发展的,围绕它们的是什么类型的问题,最重要的是如何处理它们,那么这种分类法会通过识别不同危机的共同特征提供帮助”。[7]对于法律来说,我们需要观察“公共危机”作为规范对象具体表现出来的不同法律类型(type),准确进行法律解释的前提就是对不同类型“事物之本质”的揭示。[8]

   重大传染病公共危机是一种特殊类型,在法律上它来自于《突发公共卫生事件应对条例》第二条所明确的四种“突发公共卫生事件”:重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。可见,重大传染病疫情在法律上只是突发公共卫生事件的一种类型,我们需要抓住它的社会条件和因素进行相关法律解释,这就是所谓“符合事物之本质”的解释方法。[9]这需要我们进一步先了解什么是“重大传染病疫情”,“突发公共卫生事件”是否就是“公共卫生危机”?以准确发现“重大传染病危机”的社会本质。

   “重大传染病疫情”在《传染病防治法实施办法》(以下简称实施办法)中有明确界定:其是指“《传染病防治法》第三十条所称的传染病的暴发、流行”。《传染病防治法》第三条列举了甲乙丙三类传染病,实行分类管理,根据《实施办法》第七十三条,“爆发”是指“一个局部地区,短期内,突然发生多例同一种传染病病人”,“流行”则是“一个地区某种传染病发病率显著超过该病历的一般发病率水平。”

   可见,只有法定传染病构成“短期突发,且达到一定发病率”才构成突发公共卫生事件,而突发公共卫生事件又根据《突发公共事件应对法》第三条属于“突发公共事件”。[10]

   然而,“突发公共事件”并不等同于“公共危机”或法律上的“紧急状态”,这需要我们回到一般危机类型学上来。

   《突发事件应对法》第三条规定“突发公共事件”是指“突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应”,包含发生突然性、危害严重性和紧急处置性三个构成要件,而这三个要件却不会必然发展为一种“公共危机”。按照危机类型学上一个被广泛接受的界定,“公共危机”是指“一个社会制度的核心价值或维持运转的功能受到威胁,需要在不确定的情况下采取紧急补救行动”。[11] 可见,公共危机是对一个社会整体价值和秩序受到严重损害的描述,它不一定是突然发生;[12]公共危机往往造成对社会多个价值的破坏,是一种系统性、综合性的伤害,是社会问题的全面爆发。突发公共事件并不必然导致对社会整体性伤害,例如突发的大面积火灾或严重交通事故,往往只是对具体利益或局部秩序的临时冲击。由此,应对公共危机对于组织弹性的要求更高,需要更好协调不同层级、不同部门的组织,并动员更多社会力量;[13]进而,公共危机往往是一种状态,相对于突发公共事件具有较长的持续性。[14]例如,在宣布某个地区成为疫区后,并采取长时间隔离手段,其封闭的社会经济状态如何有效管理,如何保持信息、资源等组织要素有效循环与补给,如何维护封闭社会状态下人民的身心健康和社会秩序,都往往超出了突发公共事件法律的框架性规定,需要通过解释抽象法律条款发展出常态化的组织安排与措施,而不是仅仅停留在应急处置层面;[15]最后,公共危机的发生和加剧往往是内源性因素和外源性因素共同作用结果,可能从情境危机转向由于管理不当导致的制度危机,尤其是“组织失败”。[16]也就是说,公共组织本身会加剧危机,成为新的危机来源,这需要公共组织通过法律来调控自身,满足功能适当、民主正当与可问责性等诸多方面要求,其中维持自身的公信力具有至关重要的意义。[17]

   可见,突发公共事件是一种潜在的危机类型,有发展成为公共危机的趋势,二者的转折也没有绝对清晰的节点与标准。行政组织法调控的根本目标就在于通过最佳的组织结构安排与要素流动,尽量防止突发公共事件出现,并阻止其向公共危机演变,同时要准确进行组织裁量,在演变为危机后进行法律上的有效管理。

   (二)重大传染病疫情的社会本质:组织法解释原理之建构

   前述危机类型学的分析告诉我们,公共卫生危机并非仅仅危害人民的生命健康,本质上是对社会整体面不同程度的冲击和伤害,而程度大小就与不同危机的社会特征紧密相关。从法教义学上来看,即便我们可以通过一部统一的《突发公共事件应对法》或《突发公共卫生条例》来涵盖或列举各种危机,但必须根据它们的具体特征来进行解释和适用。例如《突发公共卫生条例》第三十九条规定“医疗卫生机构应当对因突发事件致病的人员提供医疗救护和现场救援”。重大传染病与不具有传染性的重大食物中毒,二者在医疗人员的专业构成、医生自我防护措施与程度、救护场地要求等资源要素方面就会完全不同。对于重大传染病疫情,我们可以发现它是突发公共卫生事件中最容易演变为社会整体危机的类型,其有四个社会本质将深刻影响行政组织法的建构,构成解释具体规范的基本原理:

   第一,重大传染病疫情是典型的社会外溢性风险,极容易构成跨界危机。[18]所谓“社会外溢性”是指危机的损害后果从来源地或来源因素难以遏制地扩散,它是重要的组织裁量基准。很多国家法律上的规定都与此有关,例如美国《州际应急管理互助协议》(EMAC)即规定公共危机逾越出一个州是启动州际应急管理互助的法定要件之一,也是根据《联邦灾害缓释与危机援助法令》(the Stafford Act)向联邦政府请求支持的条件。[19]传染病的本质就是“人传人”,尤其在人际交互关系复杂与全球交通运输能力高度发达的现代性条件下,传染病危机更容易跨越地域、人种、阶层、族群,成为一种贝克所讲的“跨界风险”:“个人的生命史已经逐渐被迫向世界性的社会开放”,“个人环境和全球风险之间处在交互关联之中”,每一个人和这个世界上另一个人处在“统一的经验架构中”,整个世界成为“没有他者的世界”。[20]传染病疫情作为跨界风险,不仅仅是指危害跨越行政区划甚至国度,本质上是一种组织界面的穿越,它催生不同组织的横向协调、沟通与合作机制,甚至在法律上催生新的组织形式,从而打破了传统理性官僚制所预设的专业化、分权和任务区隔。[21]应对危机的组织架构要从纵向科层制走向更多的横向调控。[22]跨界风险还意味着贝克所讲的“风险的回旋镖效应”,危机发源地将危机扩散开去之后必须警惕被感染地反向再输入危机,从而给危机解除和重建带来更多不确定性。

   第二,重大传染病疫情是社会无差别性风险,既需要提高社会的组织化程度、通过法律创造多元组织形式来动员国家与社会,又需要避免因此加剧组织对个体自由和权利的限制,确保宪法与法律对组织形式的实质控制。所谓“危机的社会无差别性”是指这种危机是“民主分布”,平等概率降临到每一个人的头上,每一个人都没有豁免风险的可能。[23]从而,一方面需要通过组织化调动全社会力量,传统层级行政的一元结构被动摇。但另一方面也带来整个社会高度组织化条件下对个体自由的无差别压制,引发作为集体现象的组织对个体的不信任与权利侵犯,从而也给行政组织法的合宪性控制带来难题。这就出现行政组织在应对危机时效率与合法性之间的深刻紧张。

第三,重大传染病疫情是典型的社会情境性危机,在不同环境和条件下,危机发生的原因、概率、表现形式都完全不同,交织着制度、技术等各种影响因素。[24]从最初出现疫情到疫情结束,存在着各种不确定因素,不同阶段之间也缺乏清晰转化的界限,尽管《传染病防治法》和《突发公共事件应对法》都建立起了“预防与准备”、“监测预警”、“应对与处置”、“恢复重建”等不同阶段教义学体系,但不同阶段究竟如何发挥各种组织的作用,妥善安排它们之间的关系,明确其相互权责,存在较大解释空间。这加剧了危机应对中统一性和分散性、一般性与个别性之间的矛盾。例如《传染病防治法》第十七条和第二十条分别规定了国家建立防治的监测预案和应急处置预案,但实际上各地必须根据自己的情况细化;又如,尽管“早发现、早隔离、早治疗”是传染病防控的一般原则,但如何做到最早发现,何时预警与发布有关信息才是最佳合适时间,需要考虑各种因素,并依赖多种技术、制度手段进行理性裁量乃至决断。因此,应对重大传染病危机首先要求确保组织的弹性,即要允许组织形式多样、相互关系灵活,确保组织可以快速反应;各种组织要素的配置、安排需要根据具体情况予以调整;其次,要求尊重组织裁量。组织法规范需要保持一定的意义幅度,允许适用法律的人根据具体情况,斟酌现实约束条件对法律条文做出最佳解释。例如法律规定了分级响应的制度,但如何确定疫情级别,在什么时候调整级别,就需要理性、精确地裁量。《突发公共事件应对法》起草说明在指出立法必要性的时候就从组织弹性与组织裁量两个方面指出了现实存在的问题:一是应对突发事件的责任不够明确,统一、协调、灵敏的应对体制尚未形成。二是一些行政机关应对突发事件的能力不够强,危机意识不够高,依法可以采取的应急处置措施不够充分、有力。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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