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王旭:重大传染病危机应对的行政组织法调控

更新时间:2020-04-07 21:53:14
作者: 王旭  
三是突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善,导致一些突发事件未能得到有效预防,有的突发事件引起的社会危害未能及时得到控制。四是社会广泛参与应对工作的机制还不够健全,公众的自救与互救能力不够强、危机意识有待提高。

   第四,重大传染病疫情容易诱发社会整体性危机,有一定的时间持续性和空间封闭性,容易形成危机的日常化状态,[25]因此应对这种危机需要充分实现各种组织要素的有序流动,发挥组织合力。例如《传染病防治法实施办法》第五十四条规定解除紧急措施的条件中(一)甲类传染病病人、病原携带者全部治愈,乙类传染病病人、病原携带者得到有效的隔离治疗;病人尸体得到严格消毒处理;(三)暴发、流行的传染病病种,经过最长潜伏期后,未发现新的传染病病人,疫情得到有效的控制。“全部治愈”、“有效隔离”本身就高度依赖各种组织要素的充分调动与配合,例如充足的医疗人员,有效的试剂、特效药,隔离场所对“应收尽收”的保障等。然而,组织要素调配与安排本身也是国家和全社会调动力量,需要耗费时间;而“最长传染期”的设定更使得危机应对措施有一定持续性。由此,社会整体性危机的本质就是由于传染病疫情的旷日持久使得社会的整体秩序和一般行为模式受到影响,由此会引发各种次生矛盾与伤害,甚至导致价值观冲突。在一个持续性的应对危机的社会环境里,各种组织要素如何有效形成合力,降低冲突矛盾,防止次生伤害所带来的组织失败与信任危机,这些都对法律的准确解释与适合提出考验。例如,在本次疫情防控中,疫情来源地武汉采取了封闭出城交通管道措施,但封闭后的社会如何运转,如何有效隔离健康人与确诊患者或疑似患者而不是在物理空间上简单的“一封了之”,对于健康人如何保障正常生活,对于病患与疑似患者如何保障最充分救治,这些问题引发的危机已经不是最初的生命健康安全威胁,而是社会经济、政治、价值观的全面危机。[26]

   (三)重大传染病危机应对所设定的组织法目标

   重大传染病疫情是一种特殊的危机类型,我们必须从它自身四个特征,即“社会外溢性危机”、“社会无差别性危机”、“社会情境性危机”和“社会整体性危机”出发,来构建法律解释原理,形成法教义学上的体系。

   从一般情况来看,行政组织法教义学建立在双重功能体系原理之上[27]:一是建构功能,将行政组织建构为法律上的人(权利能力主体),赋予其权力,明确其责任。建构功能具体又展开为法律形式、组织区分和实质原则三个方面。法律形式是建构不同的组织形式,组织区分则是通过法律区分组织形式的不同地位,以确定不同权限和职责并调整相互关系。实质原则主要是宪法和法律对行政组织的控制要求与正当性证明,例如在德国法上宪法规定的行政一体性、基本权利保障和民主正当性被认为是三个最重要的控制原则;[28]二是管制功能,组织法规范影响具体行政活动的过程及决定。包括如何与其他关联法律规则相联系,来合理建构权限管理规则、组织间运转协调规则、信息管理规则、组织与环境沟通规则等。[29]

   这个一般框架实际上可以进一步归结为组织形式教义学和组织要素教义学两个部分。建构功能体现组织形式教义学,聚焦组织形式的法律地位及相互关系,在我国重大传染病危机应对的法规范体系中,核心就是处理行政机关内部各种主体的地位及法律关系,尤其是中央政府与地方政府的关系,同时还要处理政府与法律创设的其他组织之间的关系,从而也就是一个结构问题。管制功能则体现的是组织要素教义学,也就是如何通过法律有效管制各种组织的工作要素,促进合力形成。

   结合前述重大传染病危机的四个社会特质,我们可以看到,它们对组织形式和组织要素都提出了相关要求或挑战,“社会外溢性危机”与“社会无差别性危机”更多聚焦组织结构优化的问题,例如如何合理、正当地在法律上创设足以应对危机的行政组织,并适当地处理它们之间的关系,这是一种结构优化的思维,在行政组织法上则往往在正当化原则下加以讨论,可以概括为合法性与有效性两个基本维度。[30]“社会情境性危机”和“社会整体性危机”更多要求组织要素流动有序,包括在具体情境中合理运用权力进行组织裁量,建立更加协同的组织间关联与对话规则,促进信息报告、通报、发布,确保应对危机所需资源的合理生产布局、调配使用与供给。

   然而,组织要素并不能离开特定组织形式而存在,因此,我们可以组织形式教义学为框架,通过正确处理组织形式内外的结构性关系实现要素的合理配置,最终获得组织结构优化的法律框架。

  

   二、组织形式教义学的基本框架

  

   (一)传统层级行政模式

   层级行政是经典的行政组织法结构,其背后法教义学原理在于“行政一体性要求”:第一,根据宪法和法律明确设定由专门人员组成的职位体系,形成权力和责任明确的效力层级;第二,不同层级的职务承担专业化行政任务,守土有责,原则上人与职能不交叉;[31]第三,不同层级之间形成严格统一的命令-服从关系。权力,尤其是决策权奉行“尽可能集中原则”,最终统一于一个机关或机关群中的一个首长之中。[32]第四,层级行政往往是国家直接行政,要求行政任务由具有宪法或组织法地位的行政主体代表国家完成,并要求国家机关应该以相同的思考对外做成决定。[33]

   《传染病防治法》和《突发公共事件应对法》的主体结构仍然建立在层级行政基础上。例如《突发公共事件应对法》第四条明确“国家建立统一领导的应急管理体制”,第八条和第七条分别规定了中央人民政府和地方人民政府领导各自行政区域里的应急工作,第九条规定了“国务院和县级以上地方各级人民政府是突发事件应对工作的行政领导机关”。[34]《传染病防治防治法》第五条、第六条也明确了各级人民政府领导传染病防治工作以及卫生行政部门主管相应工作。[35]在整个体系中,以政府及部门主导,形成中央与地方、上级与下级、政府与部门之间三种层级关系的教义学结构非常明确。

   (二)层级行政教义学的扩展

   然而,在这种传统刚性结构之外,两部法律实际上还是在层级行政内、外创设出很多新的组织形式,以满足应对危机的需要:

   1. 行政机关内部决策、统筹组织与议事协调组织

   这两种组织形式仍然在层级行政内部,但它改变了由不同政府部门主管某一个行政领域的分散式科层体系,该体系背后理念是理性官僚制预设的专业化分工与分权原则。[36]这主要体现在《突发公共事件应对法》第八条创设了“国家和县以上地方人民政府的突发事件应急指挥机构”(包括军队),“国务院派出的工作组”以及在全国人大常委会修改《突发公共事件应对法》说明中肯定的部门之间“联防联控”协调机构。

   法律设立这三种组织形式的正当性在于,“危机应对往往需要强有力的领导和中央方向,贯穿整个层级制度(官僚制)的指挥链条”。[37]基于此考虑,从世界范围看,法律上主要建立了三种模式:“一是加强部门的专业协调,如美国事件指挥系统,包括危机中心、联邦紧急事务管理局等;二是通过在中央一级创建和合并更强大的危机管理组织来集中协调,如美国的国土安全部;三是通过多级组织来促进协调,如欧盟的多级危机治理模式”。[38]我国法律实际上同时糅合了“统一领导架构”与“网络协调架构”:

   第一种“应急指挥机构”是为了“建立综合协调的突发事件应对机制,有效整合各种资源”。[39]从法律规定来看,它是典型的“统一领导架构”,在相应行政层级里具有最高决策权、统筹指挥权和事项集中权三项具体权能。同时第八条规定,从中央到县以上地方人民政府都可以建立本行政区域内的指挥部,从而是一种很有中国特色的“分散的统一最高权”模式:首先从人员组成看,它具有层级行政里集权的必然倾向。《突发公共事件应对法》第八条规定地方应急指挥部由“本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成”,由行政首长组成的人员使得“首长负责制”逻辑必然延伸到机构中;其次,从职能看,第九条规定其“统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作”,明确了其作为决策机关和指挥机关的“领导权与协调权”;第三,从保障看,它实际上是中国战时体制的表现,军队在其中保障。

   第二种“国务院派出的工作组”。第八条规定,根据“工作需要”,国务院可以派出工作组指导有关工作。工作组并没有实际的决策、指挥权,更多是基于贯彻中央政府的意图,防止危机应对中的地方主义而设计,与其他法律里的督察组织、工作检查小组均不同。[40]在法教义学上值得进一步考虑的是指导的形式、效力,与其他地方组织形式的关系等等问题。

   第三种“政府部门间的联防联控工作机制”则是一种典型的网络协调工作架构,其本身并不享有决策和指挥权,更多是行政组织法上的议事协调机构。这种模式在我国公共事件应急法治传统中由来已久,在《突发公共事件应对法》出台前,中国分成不同专业领域来应对各自的突发事件,建国初期即成立“中央救灾委员会”以协调各个相关部门的防疫、防灾工作。自20世纪80年代末以来,我国还成立了国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部、国务院安委会等“虚权”的议事协调机构。《突发公共事件应对法》明确了由各级政府统一负责应急处置,实践中各级政府设立应急办公室作为协调机构,直到2018年党和国家机构改革设立综合性、统一性的应急管理部。[41]联防联控机制具有临时性和非实体性,这种协调组织的关键作用在于通过协调促进横向机构之间的合作,而不是实际做成决定,网格化的架构有助于权力配合、信息沟通与资源配置。[42] 因此在法教义学上必须区分它与同样具有组织联合功能的指挥部,并思考有无必要通过法律解释发展出层级行政之外的网络架构。另外,联防联控机制与应急管理部本身享有的综合协调职能是什么关系也值得透过法教义学进一步思考。

   2.科学支持与技术运用组织

   各国在组织法上普遍赋予传染病防治中科学支持和技术运用组织一定的法律地位,这是由这类危机应对的本质特征所决定,那就是它需要流行病学调查和医疗诊断治疗,并借助传统公务员之外的专业队伍才能有效遏制危机。在我国有《传染病防治法》第七条规定的“各级疾病预防控制机构”、“医疗机构”、《突发公共事件应对法》第二十六条规定的“国家综合性应急救援队伍”三种典型组织形式,《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》第十九条还规定了“专家工作组”这种形式。[43]如何规定这类组织的权力、责任,正确处理它们与政府的关系是法教义学要关注的重点。概括来说,在法律上这类组织可以分为独立-权力型,独立-非权力型,非独立-权力型三种,其本质涉及到如何在危机应对中正确处理科学与政治、专业独立与权力控制之间的关系。[44]独立-权力型的组织以美国联邦疾控中心为典型,它独立于政府系统,但享有对疫情的独立判断权和发布权并可采取相应的危机应对措施,不受联邦政府控制,具有直接向总统报告的权力。[45]2001年中国公共卫生体制改革后实际采取了类似“独立-非权力型”的模式,作为最重要的监测和流行病学调查机构CDC不再具有行政执法主体地位,CDC从卫生防疫站模式中脱离后,其卫生执法监督权被取消,2008年开始的事业单位分类改革更明确其为“公益一类”事业单位,由财政全额拨款,可以进行研究调查,但依据《传染病防治法》第十八条赋予疾控中心的八项职能,其并不享有发布信息、制定措施与执法等各种权力。[46]

   3.基层群众自治组织

《传染病防治法》在第九条赋予“居民委员会、村民委员会”参与疫情防控与危机应对的权力,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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