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童星:中国应急管理的演化历程与当前趋势

更新时间:2020-04-04 23:28:12
作者: 童星  

  

   内容提要:“一案三制”的综合应急管理体系符合国情、基本可行,但也有两大弱点。一是没有目标规划,无法评价效果,总体国家安全观的提出弥补了这个弱点,应急管理的本质就是公共安全治理,评价其效果就要看公共安全水平是否提高、人民群众安全感是否增强。二是全灾种管理与全过程管理难以兼容,应急管理部的成立弥补了这个弱点,以全灾种管理适度的“退”换取全过程管理真正的“进”,并将形成以下发展趋势:应急管理的重点由信息、舆情扩展到预案、队伍和装备,由应急处置向前后两端延伸,由非常态转向常态。

   关键词:综合应急管理/总体国家安全观/应急管理部/“一案三制”/公共安全治理/全过程管理

   作者简介:童星,兰州大学萃英讲席教授、南京大学社会风险与公共危机管理研究中心主任。

  

   应急管理部成立以后,中国的应急管理实践及其理论研究都会出现新的发展趋势。为了更好地理解这一趋势,有必要简要回顾一下自2003年“非典”以来15年中国应急管理体系建设的历史。

  

   一、“一案三制”的综合应急管理体系

  

   “非典”之后,痛定思痛,中国按照应急预案、应急体制、应急机制、应急法制的次序,循序渐进地开始了综合应急管理体系的建设。所谓“综合应急管理”,就是指“对象上全灾种、过程上全过程、结构上多主体”:既然是全灾种,就要覆盖自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类公共突发事件;既然是全过程,就要贯穿预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复等各个阶段;既然是多主体,就要调动各级政府、政府各部门、企事业单位以及城乡社区的积极性。

   为此,我们的应急预案就建成为一个“纵向到底、横向到边”的体系,既包括各级政府负责制定的总体预案、部门预案、专项预案、重大活动预案,也包括企事业单位预案和社区预案。相应的,一个地方能够把全灾种、全过程都管起来,能够把多主体积极性都调动起来的,只能是政府主官①,于是就需要“统一领导”;但政府主官太忙、事太多,不可能事事亲历亲力,于是就在最靠近主官的办公厅(室)加挂“应急办”的牌子,实施“综合协调”;可是主官和应急办又不是通晓各类灾种治理的“万能型专家”,于是只好进行“分类管理”;那怎样才能在“分类”的同时不失“综合”呢,于是就有了“分级负责”;加上任何灾种都是发生在某一具体地点,首先对当地造成损失和伤害,也首先需要当地的政府和各种社会力量积极参与,这就形成了“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主”的应急管理体制。进一步而言,体制的顺畅运行依赖良好的机制,通过在预防与准备、预警与监测、救援与处置、善后与恢复各阶段,对政府、市场、社会各主体,特别是对政府系统内部领导机构、主责机构、协同机构进行责权利的划分,构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制。至于应急管理的法制,则是在法律层面对上述预案、体制、机制予以确立和规范,并制定相应的激励和惩罚办法,这集中体现在2007年通过并实施的《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》)中。

   “一案三制”的背后是综合应急管理理论,究其实质,该理论是一个“对象—过程—结构”的三维框架,呈现为“三角模型”(见图1):对象维度覆盖全灾种,揭示不同灾种之间的共性;过程维度贯穿各阶段,将应急管理由突发事件应对向前后延伸;结构维度调动多主体的积极性,包括所有责任方以及所有利益相关者。

   为了进一步揭示不同灾种应急管理全过程的共性,以笔者为首的研究团队(童星,张海波,2010:1)曾提出“风险—灾害(突发事件)—危机演化连续统”(见图2)的解释框架,以及“风险治理—灾害救援(应急处置)—危机管理”的“全过程应对体系”(见图3)。这一解释框架得到了学界的认同,全过程应对体系的建议也变成了政界的决策,如党的十八大报告就强调要“加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制”(胡锦涛,2012)。

   “一案三制”的综合应急管理体系建成10年来,经受了许多重大公共突发事件的严峻考验,如2008年汶川地震等自然灾害、2015年天津港火灾爆炸等事故灾难、2008年三鹿三聚氰胺奶粉等公共卫生事件、2009年乌鲁木齐打砸抢烧等社会安全事件,这些事件的处置都证明了“一案三制”的综合应急管理体系是符合国情、基本可行的。

   当然,在应对一系列公共突发事件的实践中,也暴露出现行“一案三制”应急管理体系的弱点。其中特别有两大弱点十分明显、亟待解决。

   一是该体系只有“对象—过程—结构”三个维度,缺乏效果的维度。这就导致整个应急管理工作事先没有目标、没有规划,事后无法客观评价。例如,在汶川地震中,地震灾区的安县桑枣中学2200多名师生仅用1分36秒的时间,全部安全疏散转移至学校操场,创造了师生无一伤亡的奇迹,就是因为此前在叶志平校长的带领下,该校每学期坚持进行应急疏散演练的结果。然而当年召开全国表彰大会表彰了那么多的集体和个人,竟然其中都没有桑枣中学和叶志平校长。推而言之,假设有两个相邻的县,前者平时注重兴修水利,疏浚排水系统,后者不搞水利工程,只是一心忙于招商引资、发展经济;结果一场暴雨下来,前者没有灾情,人民群众生命财产毫发无损,后者洪涝严重,人民群众生命财产损失巨大;但只要后者的书记、县长等领导不临阵脱逃,而是带领大家抗击洪涝灾害,渡过难关,以后上级提拔干部,当然会选后者,上级财政拨款援助,当然也会给后者。长此以往,乐于默默无闻地以精细的工作、踏实的作风从事防灾减灾的人便会越来越少;更多的人看到风险、危险、隐患会无动于衷,甚至坐等其爆发后再轰轰烈烈地救灾当英雄。

   二是从实际操作来看,全灾种管理和全过程管理往往格格不入,常常难以兼容。理论研究的旨趣在于揭示事物的普遍性和共性,从而获取解释力强、适用性广的优势;实践操作的任务则是处理事务的特殊性和个性,从而达到解决具体问题的效果。用一个理论来解释所有不同灾种的应急管理全过程,应当说是可能的;然而以一个部门来负责所有不同灾种的应急管理全过程,恐怕是不太可能的。结果我们看到,在各级政府应急办的综合协调下,由于过于强调全灾种应对,所以集中精力于应急处置,而难以向前后延伸;在应急处置中,又是集中精力于“信息报送”和“舆情管控”,而难以解决实际问题,往往依靠临时成立的“应急指挥部”来解决问题;甚至“舆情管控”走向了反面,借口宣传“正能量”,掩盖存在的问题,一切工作不是着眼于解决问题,而是往往“解决”揭露或提出问题的“人”。这不仅违背了应急管理的初衷,而且在人民群众中引发了或不满或冷漠的负面情绪。

   这两大弱点或缺陷的克服,第一个是靠2014-2015年总体国家安全观的提出和《中华人民共和国国家安全法》(以下简称《国家安全法》)的实施,第二个则借助于2018年国家应急管理部的成立。

  

   二、总体国家安全观下的公共安全治理

  

   长期以来,国家安全主要是国防、外交、国安、情报等部门的职责,是与国内的公共安全、社会安全相分离的。2014年,习近平提出总体国家安全观,强调要统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全。在总体国家安全观的统辖下,包括应急管理在内的整个社会治理都被归入国家安全的范畴,其目标就是“维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序”(如党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》所表述),或曰“确保国家长治久安、人民安居乐业”(如党的十九大报告所表述)。甚至2017年党的十九大报告中都没有出现“应急管理”这个词,而改称“健全公共安全体系”(习近平,2017)。换言之,应急管理的本质被界定为“公共安全治理”。

   根据总体国家安全观,2015年颁布实施《国家安全法》,具体提及政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全11类安全。

   总体国家安全观和《国家安全法》并非应急管理工作在操作上的依据,事实上,应急管理工作仍然没有超出《突发事件应对法》所确定的四类公共突发事件,没有企图也没有能力覆盖《国家安全法》所确定的11类安全。总体国家安全观对于应急管理的意义在于为应急管理指明了方向,将其确定为“公共安全治理”,确立了“生命至上、安全第一”的原则,从而为应急管理提供了评价和检验效果的标准。

   这样一来,“三维度”的综合应急管理升级为“四维度”的公共安全治理,“三角模型”变成了“三棱锥模型”(见图4)。所增加的结果维度就是指客观的公共安全水平以及人民群众主观的安全感受。

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   于是,应急管理就有了明确的目标和清晰的评价标准。如果客观上公共安全的水平提高了,人民群众的安全感也提升了,那么应急管理工作就是富有成效的。只要长久地坚持这一目标引领和评价导向,就会有越来越多的人乐于默默无闻地以精细的工作、踏实的作风从事防灾减灾,而不再会对看到的风险、危险、隐患无动于衷。这样,轰轰烈烈救灾出英雄的场面可能会减少,但应急管理的效果却得到了改进。

   那么,什么才是安全呢?安全在中文里是一个词,在英文里却有两种表达,其含义完全不同。

   第一个是“security”,指的是人与人的关系中的安全,文科讲的通常就是这种安全。包括:(1)人们组成了国家,在国家与国家之间就产生了主权、领土等安全问题,即国家安全(national security);(2)人与人相处,群体与群体相处,就产生了公共秩序方面的安全问题,即公共安全(political security),又译为社会治安、社会安全;(3)在人的生命周期内,在人与人的竞争和人的职业生涯中,会产生诸如生老病死、失业、伤残等安全问题,即社会保障(social security)②。

第二个是“safety”,指的是人与自然、与物、与技术的关系中的安全,理工科研究的通常就是这种安全。一般而言,理工科的研究要比文科先进、精确,值得文科借鉴,那么理工科又是如何认识“安全”概念的呢?这大体经历了以下三个阶段:(1)安全就是排除任何风险和隐患,确保不发生任何事故(Nancy Leveson,2004),也就是说,安全的对立面就是风险和隐患;(2)后来发现上述目标达不到,如果所有的风险和隐患都完全予以排除,那么人们也就什么事都干不成了,所以某些程度较低的风险是可以接受的,只要事先有所准备,一旦风险爆发我们有一套应对办法就行(Terje Aven,2014),也就是说,安全的对立面是突发事件或灾害;(3)最后又发现,不管事先的设计如何精细,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《公共管理与政策评论》2018年第6期
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