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童星:中国应急管理的演化历程与当前趋势

更新时间:2020-04-04 23:28:12
作者: 童星  
准备如何充分,总难免会发生预想不到的灭顶之灾,日常生活秩序被打乱,社区社会系统出现瘫痪,也就是说,安全的对立面成了危机。从管理上来讲,上述第一阶段的认识要求管理越严格越好,否则难以确保安全;第三阶段的认识则允许管理可以适度宽松,通过被管理者自学习自组织、社会系统自适应自调整,从而提高韧性,达致安全(朱伟、刘梦婷,2017:6)。

   既然安全有三个对立面——风险、灾害(突发事件)、危机,相应的,公共安全治理就应当由三个部分构成,即风险治理、应急管理、危机治理。于是,图3所示的“全过程应对体系”可以进一步细化为图5的“公共安全治理框架”。应急管理中既然有“急”字,顾名思义,就应当有一定的时间界限。尽管应急管理不等于应急处置,需要以突发事件(灾害)为中心,向前向后延伸,但也不是无限度地延伸。应急管理主要包括三个环节:(1)准备。包括预案准备、队伍准备、资金资源的准备、装备技术的准备、场地的准备等。(2)响应。既有主动响应,即根据监测的数据发现到了临界值时进行响应,也有被动响应,即在灾害事件发生以后迅速响应,开展各式各样的救援抢险处置工作。(3)恢复。经过救援抢险处置,使自然社会环境和生产生活秩序恢复到原有的状态,应急管理就此基本告一段落。

   危机治理也包括三个环节:调查、问责、改进。现在是将原因调查纳入应急管理阶段,规定在60天之内必须完成调查报告,苛刻的时间要求难以保证调查的独立和真实;实际操作中还常常出现调查结果尚未出来,行政问责就已开始,这又难以保证问责的精准;问责不精准,就无法保证改进的科学性;没有科学的改进,就可能导致同样的灾害事件以后重复发生,反复对人民群众的生命财产造成威胁。也就是说,对调查、问责、改进等环节,并非一定要设严格的时限,慢工出细活,所以应该从必须有时限的应急管理阶段中分离出来,纳入危机治理阶段。原因调查必须独立、真实,是人的原因就是人的原因,不是人的原因,就要深究技术、流程、制度、管理、环境等方面的原因,从而发现真正的原因、漏洞、隐患、病根;独立而真实的调查可以保证精准的问责,是人的责任就处理人,不是人的责任就要避免以简单地处理人而掩盖技术、流程、制度、管理、环境等方面的问题;只有精准的问责才能促进科学的改进,即消除原因,堵塞漏洞,排除隐患,拔除病根。

   至于前期的风险治理,主要也有三个环节:(1)风险识别,即依靠经验总结、借鉴和直觉、想象,把所有能找出来的风险、危险、隐患都排查出来;(2)风险评估,即对所有排查出来的风险、危险、隐患都逐一进行评价,列出风险等级;(3)根据风险评估的结果,该消除的消除,该减少的减少,该预防的预防,该延缓的延缓,采用不同的办法予以对待。

   如此一来,风险治理阶段的识别、评估、消减防患等环节之间,应急管理阶段的准备、响应、恢复等环节之间,危机治理阶段的调查、问责、改进等环节之间,既存有界限、相对独立,又紧密联系、环环相扣;风险治理、应急管理、危机治理三个阶段之间,也是既存有界限、相对独立,又紧密联系、环环相扣。通过这样一个循序渐进、循环往复的闭合环,风险—灾害—危机管理水平不断得到提高。

  

   三、应急管理部成立后的新趋势

  

   上述“一案三制”综合应急管理体系的第二个缺陷,则随着应急管理部的成立,有望得到弥补。

   如前所述,由于原来既要覆盖全灾种、又要贯穿全过程,只好选择政府统一领导,应急办综合协调,集中精力于信息报送和舆情管控。这样做下来当然有成果,比如,信息平台建设就很不错,2016年6月23日,江苏省盐城市发生特大龙卷风灾害,国家公共卫生应急信息平台③在第一时间报警,国务院应急办随即打电话询问当地市县政府,当地政府还不知道具体灾情;舆情管控在许多场合也有效防止了事态的进一步扩大和恶化,有利于社会稳定。但是,我们也要清醒,长期关注信息和舆情,在信息报送和舆情管控上做文章,以及几乎完全依靠临时成立的指挥部来搞应急处置,所带来的严重负面影响不容忽视:以“维稳”压“维权”,以“封锁消息”来“维护形象”,以讲“假话”“过头话”来“推动中心工作”,结果大大透支了党和政府的公信力。

   早在2013年上一轮大部制改革以后,中央就明确深圳作为深化大部制改革的试点单位。在改革试点过程中,深圳市将四大类公共突发事件一分为二,社会安全事件归市委政法委负责,余下的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件由市政府负责。市委政法委将综治办、维稳办、信访办、平安办的功能加以整合,做大做实综治办。市政府在原应急办的基础上,整合气象局、地震局、安监局、疾控中心、防汛抗旱指挥部等,组建应急管理局。深圳市应急办原本就不是在政府办公厅里加挂的一块牌子,而是一个直属市政府,且有人、有钱、有物、有装备的正局级实体单位,其主任一再声明,“在全国各地的应急办中,只有我们这个应急办是要亲临现场直接指挥、解决具体问题的”。可见,深圳市是在实体性的应急办基础上做大做实应急局。2015年9月,我们撰写并报送国务院的关于进一步整合应急管理资源、成立应急管理部的建议,依据的就是深圳的经验。然而,好事多磨,深圳的改革碰到了坎坷,2015年12月20日,深圳光明新区渣土受纳场发生特别重大滑坡事故,国家安监总局指责说这是因为深圳市撤销了安监局所致。于是,深圳市又在应急管理局加挂了安监局的牌子。其实,深圳的试点做法是正确的,这次国家应急管理部的成立,就是借助了深圳的试点经验。

   应急管理部成立以后,体现了一个本质、三个趋势。

   所谓一个本质,就是以“全灾种管理”适度的“退”,来换取“全过程管理”真正的“进”。既然“全灾种管理”与“全过程管理”二者难以兼容,那就要对二者进行权衡。“全灾种管理”依据的是各种不同的灾种之间有共性,“全过程管理”则体现出各种不同的灾种在其不同的阶段有个性。进行理论概括更看重共性,实施管理特别是精细管理则丝毫不能忽视个性。当在实践中遇到“全灾种管理”与“全过程管理”发生矛盾时,以“全灾种管理”适度的“退”换取“全过程管理”真正的“进”,不失为是明智之举。

   其实,这种选择前些年即已开始。尽管《突发事件应对法》规定了公共突发事件有四类,但在实际管理中却分成了五类,即:对付自然灾害用减灾机制,对付事故灾难用安监机制,对付社会安全事件用维稳机制,但在对付公共卫生事件时出现了困难,因为公共卫生事件内含的疾病传染病和食品安全之间的差异实在太大,不得已分别采用了疾控机制和食安机制。后来的运行表明,相较于减灾、安监、疾控和维稳,食安机制的运转绩效令人很不满意。由于食品安全事件面广、量大,原因错综复杂,涉及多个行业部门,由高层来抓效果并不好,即使是分管农业、工业、卫生的三个副总理、三个副省长、三个副市长、三个副县长共同来抓,也不行。后来,改变了食品安全的管理体制,食药分离,从基层做起,将食监、质检与工商合并,组建市场监督管理局,这样一来,食品安全变成了常态的市场管理,同打击假冒伪劣、维护市场秩序等一样,归市场监督管理局直接管理,不再属于应急管理的范畴。2018年中央和国家机构改革中,高度肯定了这种做法,在国家层面,也将质量监督与检验检疫总局和工商行政管理总局合并,组建新的国家市场监督管理总局。

   这次中央和国家机构改革中,又把疾控留给了卫健委,维稳留给了政法委,剩下减灾和安监两大职能,涉及国务院的13个部委机构,统统整合到一起,组建国家应急管理部。可见,其实质就是舍弃了公共卫生事件和社会安全事件,专管自然灾害和事故灾难,以“全灾种管理”上适度的“退”,去真正实现对自然灾害和事故灾难的“全过程管理”。

   应急管理部的成立是中国应急管理领域的一件大事。预测今后,中国的应急管理会发生以下三个重大转变。

   1.应急管理的工作重点将会由信息、舆情扩展到预案、队伍和装备

   在各级政府办公厅(室)加挂应急办的牌子综合协调应急管理的体制下,这种扩展很难想象;在消防、安监、减灾专业机构和专业人员的主导下,这种扩展已成必然。

   在应急预案体系建设方面,各级政府都有四套应急预案——总体预案、部门预案、专项预案、重大活动预案,此外,各企事业单位、城乡社区也都有自己的预案。首先,在学界看来,其中的“龙头”应当是专项预案,部门的、单位的、社区的各种预案都应当是专项预案的“配套文件”,2008年初,南方那场冻雨雪灾之所以导致应对措手不及、后果极其糟糕,其原因之一就在于南方各省都没有雪灾专项应急预案。可是在各级政府办公厅(室)应急办的主导下,始终把总体预案视为“龙头”,其他各种预案(重大活动预案除外)向总体预案看齐,“下抄上”“左抄右”,结果号称数量有数百万个的应急预案都是“一个面孔”,几乎没有针对性、专业性、科学性。其次,在学界看来,既然专项预案是“龙头”,就应当由负有综合协调之责的应急办牵头制定。可是长期以来,专项预案都是由与该专项事件关联较大的业务部门牵头制定,从而专项预案同部门预案的界限不清,因为以前的应急办从其职责和人员结构方面来看,都不能胜任专项预案的制定工作。应急管理部成立后,专项预案的“龙头”地位将会被确立,专项预案的制定也会由应急管理部担当起来。

   应急管理部将会高度重视应急队伍建设,包括“多类型”的队伍建设,如综合的、专业的、业余的应急救援抢险队伍,以适应不同自然灾害和事故灾难的应急抢险救援需要;“多环节”的队伍建设,如组建、培训、考核、演练都会一一落实到位;“多角度”的队伍建设,如制定发展规划、确立准入标准、规范行动指南、完善奖惩制度等。

   应急管理部还将会非常重视装备,以后恐怕不再会出现赤手空拳上一线、全凭热情来应急的事情,而是注重装备、技术、标准、资金、物资、场所等;将来,应急领域的产业发展规划和产业促进政策可能也会由应急管理部负责制定并监督执行。

   2.由应急处置向前后两端延伸,使全过程管理真正落到实处

   应急管理部的构成中有两支力量在主导,即消防和安监。长期以来这两支队伍都非常强调全过程管理:消防历来既重视消、又重视防,任何建筑物竣工后,无论是厂房、商场,还是公寓、民居,只有拿到消防部门颁发的合格证书后才能投入使用;安监历来从隐患排查到抢险救援,再到调查问责并监督整改,一路常抓不懈。养成这种工作风格、积累丰富全程管理经验的这两支力量,一旦主导应急管理部门的工作,相信会改变原先“应急”的惯习,重视起前期的预防和后期的整改。

此外,自然灾害治理也迫切需要由救灾向防灾减灾延伸。自然灾害的应急管理原来由民政部门牵头,民政部门本身的职责主要是救助灾民,灾害预防并非是其强项。水旱灾害的预防完全靠水利部门,况且旱灾一旦发生,应急那一套办法是失灵的(陶鹏、童星,2011:2);2010年西南五省(市、区)大旱以后,2011年中央1号文件破例没有留给农业,而是发了一个《关于进一步加强水利工作的决定》,从源头夺取防汛抗旱的主动权。至于地震灾害,其实没有几个人是直接被地震给震死的,都是因建筑物坍塌而被砸死,或是被掩埋窒息而死。也就是说,建筑物的防震标准及其切实执行是降低地震灾害人员伤亡和财产损失的关键。现在,建筑物防震标准的制定及其执行是住建委的职责,而住建委并不在应急管理系统内。(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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文章来源:《公共管理与政策评论》2018年第6期
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