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赵鼎新:价值缺失与过度有为:从古今异同看当前官僚制的困境

更新时间:2020-04-02 00:35:26
作者: 赵鼎新 (进入专栏)  
你可能因此就丢脸了。这件事情对于县长来说也许根本就无法解决,这件事情也许是个大窟窿,解决的话需要好几亿人民币。但是如果你是超级快车道上的干部,可能你的话音未落,就有人帮你把这件事情给解决了,并且你可能连这件事情到底是怎么解决的、难度到底有多大都不十分清楚。这就使得中国官僚体制中产生了不少看上去履历齐全,但是行事和讲话明显缺乏真正历练的干部。

   第七,官僚集团插入社会太深、管事太多。领导的艺术应该在“有为”和“无为”之间。在古代社会,这一点可以说是官僚集团的一个集体智慧。可是即使是在古代,过度自信或者没有经验的官员也会有过度有为的冲动。在现代社会,各种技术的发展大大增强了官员“有为”的信心,给了现代官员把自己的“理想”或者胡思乱想转化成“现实”的动力和手段。我接触过的大量地方官员都抱怨他们如何在上级的各种目标、工程、运动、指标、任务、命令、管理、检查、考核、汇报和表格之间疲于奔命。我要强调,这些让地方官员疲于奔命的事情同时也是大多数地方官员的思维方式。面对他们的下级,这些地方官员不但也整天在搞各种目标、工程、运动、指标、任务、命令、管理、检查、考核、汇报和表格,并且有时还会层层加码。

   在大学任教的教授可能都深有同感:他们要应付来自教育部的、来自学校行政部门的、来自院系的各种考核和评比。大量的考核和评比形式极其繁琐。繁琐的考核和评比不断在加强学校领导和教授的工具理性。为了在一些考核和评比中取得好成绩,有些校领导和教授甚至不惜采用各种作假的手段,不惜容忍和鼓励各种机会主义的学问,不惜在搞关系上大做文章。由官僚定出来的繁多的考核和评比于是就替代了学术的真谛。这些从考核和评比所带来的问题,在我看来都是学术腐败,而它们在国内却都已经被视为正常。我们的科研体制因此就卷入了两个恶性的正反馈:(1)考核越多,非专业的行为在学校基层领导和教授中就越普遍;而非专业的行为在基层领导和教授中越普遍,官僚就越不信任学术界,则考核就越多。(2)考核越多,基层领导和教授针对考核方式走形式、拉关系、找漏洞和挖漏洞的能力就越强,而他们的走形式、拉关系、找漏洞和挖漏洞的能力越强,考核就越频繁、越繁琐。应付这些考核不但花去了基层领导和教授的大量时间,更为恶劣的是它还在高校科研管理中放大了官僚制的阴暗面,让各种学术腐败和非专业的行为不断深入教育和科研体制的方方面面,让对学术有追求的教授感到灰心,让青年教授失去了正确的引导。在许多学科领域,我们国家的科研水平表面看似乎在与西方接近,因为在发表量的压力下,中国教授能以人海战术在西方杂志,特别是二三流杂志大量发表文章。但是我国不少领域的科研水平与西方的实际差距并没有缩小,特别是在许多重大议题上,近20年来我们在议题的产生、定义和解决方面不但没有加强,甚至还有明显减弱。

   在社会层面,官僚体制下管得太多就会产生如下问题:管得好,大家会觉得理所应当,而管得不好就会成为政治问题。到头来是管得越多,政治所涉及的范围就越大,民众对国家的压力也越大。特别是,在官僚体制的高度管理下,社会会缺乏自治能力和创造能力,民众因为什么都能依靠国家或归罪于国家而缺乏政治现实感。而一旦某种管理方法出了问题,因为管理方式的划一,涉及范围往往会很广,后果会很严重。

   第八,给定时空下官僚的思维方式太相似。古代国家是维持型国家,不需要提供大量的公共物。现代国家不仅仅需要提供包括经济发展、环境保护、社会福利、公共卫生、全民教育等许多大型公共物,这些公共物目标还必须不断有所改进。现代国家因此是目标性、发展型的国家。此外,古代国家也没有现代国家的交通、通讯和控制技术的支持,因此想“有为”也没能力。这两个原因使得古代国家的地方社会有很大的多样性,地方治理也有很大的自主性,地方官员在管理上能够因地制宜。在当前中国,上级压下来的绩效任务在给定时空中具有某种划一性。同时,现代技术也促进了各地官僚的互相模仿。而国家之外的社会制约力量的弱小,给了官僚集团更大的自主性。这三个原因加在一起,导致了当代中国官僚在给定时空下思维方式的高度一致。比如要搞旅游,我们就能看到各种非常相似、同时都同样严重缺乏品位的“地方文化”和假文物大量涌现;要搞土地经济了,全国从乡镇到大都市都在造高楼;要搞某种宣传了,相似的标语口号在全国各地遍地开花。

  

   结语

  

   我在上文首先讨论了政府管理模式的一些基本类型,以及官僚制作为一个理想型管理模式的特点和弱点。中国有着非常强大的官僚制传统,因此官僚制管理方法的过度运用,以及官僚制管理方法对其他政府管理方法的主宰和挤压,就成了政府管理的一个大问题。在此基础上,通过与古代中国官僚体制的一些基本特征相比较,我进一步讨论了当代官僚制度所面临的八个问题。需要说明的是,这八个问题都与三个具有根本性的问题有关:强大官僚制传统的阴暗面,官僚主流价值观的缺失,以及现代技术和现代国家的性质给了官僚过度有为的动力。

   在分析中国官僚体系特征时,学者们往往会强调中国文化的特殊性。我想指出的是,文化不是基因。文化需要借助各种组织和制度才能传承下去。一旦我们加大比较视野,中国官僚体制的许多特性也就不再特殊。就我以上的分析而言,当前中国官僚体制出现的许多问题,都是因为某些结构性原因所致,其中不少问题也不是中国所特有。如果其他国家的官僚体系也处在同样的结构下,它们的官僚体系也会发展出相似的问题和特征。

  

  

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《文化纵横》2019年10月
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