返回上一页 文章阅读 登录

翟国强:转型社会宪法修改的模式与功能

更新时间:2020-04-01 17:31:19
作者: 翟国强  
"1999年3月14日,《第九届全国人民代表大会第二次会议主席团关于中华人民共和国宪法修正案(草案)审议情况的说明》指出:“属于可改可不改的内容,可以不作修改”。2004年3月8日,《关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>的说明》也指出“这次修改宪法不是大改,而是部分修改,对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改”。2018年,第五次宪法修改的基本原则之一也是:“坚持对宪法作部分修改、不作大改的原则”。回顾历次宪法修改,一个基本的态度就是坚持宪法修改的“绝对必要性原则”,最大可能的维护和实现政治和法律格局的有序稳定,这种对于宪法修改的谨慎态度已经成为指导历次宪法修改的一个主流宪法观念。

   除了宪法修改之外,宪法解释也被认为是一种回应社会变迁的方式。比如,在1993年3月,《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》中明确指出,“这次修改宪法不是作全面修改,可改可不改的不改,有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决。”具体而言,针对一些同志建议对社会主义市场经济的内容作出具体规定。建议指出:“考虑到社会主义市场经济正在发展中,目前还很难用法律语言对它作出具体规定。江泽民同志在党的十四大报告中对社会主义市场经济作了阐述。必要时可以据此对社会主义市场经济的具体内涵作出宪法解释。此外,有人建议宪法第六条第二款关于按劳分配原则的规定应修改为“实行按劳分配为主,其它分配方式为补充的分配制度。”[7]中央建议指出,宪法第六条规定社会主义公有制实行按劳分配的原则,并不排除按劳分配以外的其它分配方式,因此必要时可作宪法解释。1999年,第九届全国人民代表大会第二次会议在宪法修改的审议过程中,有些代表对宪法修正案草案提出了一些修改意见和建议。经主席团研究认为,这些意见和建议,有的内容在宪法中已经体现,或者可以通过宪法解释予以解决。2004年的宪法修改过程中,这一通过宪法解释来避免宪法修改的思路再次得到了确认。根据全国人大副委员长王兆国关于《中华人民共和国宪法修正案(草案)》的说明,“这次修改宪法不是大改,而是部分修改,对实践证明是成熟的、需要用宪法规范的、非改不可的进行修改,可改可不改的、可以通过宪法解释予以明确的不改。”虽然,宪法解释被执政党认为是宪法修改的一种替代方案。但全国人大常委会从未运用这种法律技术来对宪法条文作出具体的解释,中国宪法对社会的适应性主要是通过宪法修改的方式进行。

   回顾中国近三十多年来的改革实践,其基本路径是地方进行现行先试的探索,摸着石头过河,等经验成熟后再进行利弊权衡,归纳总结,上升为正式法律制度,推广到全国范围实施。但作为社会主义宪法的一个重要特征,中国宪法对经济制度的规定比较具体,因此经济体制改革的实践不免会产生突破宪法对经济体制的具体规定的现象。[8]随着我国市场经济体制的不断发展和完善,宪法修改中对经济体制进行的实质性修正条款逐渐减少,其他方面的内容逐渐增加。在1999年的宪法修正案13条将法治国家确立为宪法原则之后,实现法治国家所要求的“有法可依”,各项具体法律制度的完善是当务之急,因此如何完善法律制度成为宪法实施的主要任务。在此背景下,立法成为宪法实施的主要方式。三十多年来,在全国人大的主导下,我国各级立法机关积极完善各个不同领域的法律制度,形成了中国特色的社会主义法律体系。现行宪法颁布实施以来,伴随着大规模政治运动状态的终结和经济领域的改革开放,主流的宪法观念和宪法理论也发生了不同程度的变化。在宪法修改过程中,宪法制度的变迁与其背后的价值理念在发展过程中相互影响。

  

   三、宪法修改在社会转型中的功能定位

  

   在转型社会,成文宪法的修改频率往往很大。比如处于转型时期的拉美国家的宪法修改频率非常大。至1988年,拉美国家不断进行宪法制定和修改,一共出现了267部宪法,平均每个国家14个宪法文本。[9]作为转型国家,中国宪法自1982年全面修改以来,平均不到十年就修改一次。如果回顾中国近代以来的宪法史,由于剧烈的社会动荡导致了宪法修改的频率较高,不断制定宪法成为中国近代以来宪法史的一个重要特征。这是因为转型社会在相对比较短时间内社会急剧变化,在经济政治文化等等领域遭遇了较多问题,需要通过成文宪法修改做出回应,让宪法适应社会发展。在定型化的宪法制度下,宪法为政治过程提供程序,宪法被充分实施,造就了合宪的法律和政治秩序,并以法治来维持社会稳定性和可预期性。在转型宪法制度下,一方面宪法修改要向后看,即通过宪法修改以法律的形式来巩固确认制度转型的结果;同时宪法修改也向前看,具有一定的前瞻性,用宪法来规范未来的政治活动,推进政治转型。

   (一)向后确认功能

   在定型化的宪法模式下,政治和法律制度往往是宪法实施的结果。但转型社会的宪法,政治和法律制度往往不是宪法实施的结果,宪法修改更多的是对制度变迁作一种被动性地确认。当然这种确认的内容不限于制度变迁本身,还包括一些对事实的叙述和宣誓。比如,中国宪法修改中对特定对历史事实进行叙述,这种宪法修改被学者称为“确认式的宪法修改”。受苏联宪法观念和制度的影响,社会主义国家的宪法一个重要功能是对“民主事实”的法律确认。即,通过宪法文本确认那些已经形成的制度事实。因此在转型过程中,首先进行制度改革的实验,如果这种改革收到良好的效果,则通过宪法修改对这种制度改革实验的结果进行确认。

   除了对制度事实进行确认之外,转型社会的宪法修改的另一个功能是对社会的价值共识和根本规范进行确认。而且,通过宪法修改将这种价值共识转化为根本的法律规范。一方面,作为政治象征,宪法的宣示可以凝聚社会认同,另一方面,以根本法律的形式为政治变迁提供更充分的合法性基础。

   (二)前瞻性功能

   除了确认功能之外,转型社会宪法修改还有前瞻性的功能。宪法修改不仅仅是对社会变迁的被动反映,同时也积极主动的推动社会转型,为社会转型提供法治的轨道。主要体现在三个方面的功能:第一,通过修改宪法,提供法律规范来限制未来的政治和法律活动。第二,通过宪法修改来确立社会转型的价值和目标来指导国家机关在未来的活动,促使这种目标被实现。比如,中国在宪法修改中确立社会保障等基本国策条款,为国家机关活动提供指引和方针。第三,通过宪法修改推动下一步的宪法转型。一般而言,宪法修改无法为社会转型提供动力,宪法转型的动力在于文本之外的政治活动。但是特殊形态的过渡宪法可以为宪法转型提供制度轨道和通道。比如,南非和东欧一些国家通过制定过度宪法,为宪法进一步修改提供程序依据。

   (三)中国宪法修改的功能定位

   作为一个“长期执政的党”,中国共产党的宪法理念对中国宪法修改和宪法实施影响深远。中国共产党的指导理论是马克思主义,根据经典马克思主义的观点,作为上层建筑的宪法是对社会事实结构的体现,最终由社会力量对比来决定。这种理论影响了中国共产党的早期理论家,他们大多认为,宪法是一种形式,是对其背后的事实的确认。比如,毛泽东认为宪法是对民主事实的事后确认。他1940年《新民民主的宪政》[10]一文中,毛泽东提出了那个至今仍具有深远影响力的宪法概念:“世界上历来的宪政,不论是英国、法国、美国,或者是苏联,都是在革命成功有了民主事实之后,颁布一个根本大法,去承认它,这就是宪法。中国则不然。中国是革命尚未成功,国内除我们边区等地而外,尚无民主政治的事实。中国现在的事实是半殖民地半封建的政治,即使颁布一种好宪法,也必然被封建势力所阻挠,被顽固分子所障碍,要想顺畅实行,是不可能的。”[11]从思想源流来看,毛泽东有关宪法的理解,源于苏联的宪法观念。斯大林关于宪法曾有一个著名的论断:“宪法修改委员会起草新宪法时是从宪法不应该同纲领混淆这一点出发的。这就是说,纲领和宪法有重大的差别。纲领上说的是还没有的东西,是要在将来获得的和争取到的东西。相反,宪法上应当说的是已经有的东西,是现在已经获得和已经争取到的东西。纲领主要是说将来,宪法却是说现在。”[12]中国共产党著名宪法理论家张友渔在1940年论述宪法的时候也曾引用斯大林的话说:“纲领和宪法有重大区别。纲领上说的是还没有的东西,是要在将来获得和争取的东西,相反,宪法上应当说的是已经有的东西,是现在已经获得和已经争取到的东西。纲领主要是说将来,宪法却是说现在。”[13]

   受到上述事实论宪法观念的影响,在改革过程中,中国现行宪法颁布实施以来的历次宪法修改的主要功能是确认事实上的制度变迁。中国的宪法修改被称为“确认式修宪”。[14]宪法修改主要是向后看,被动的确认制度的变迁。比如,确认了经济制度的变迁,甚至确认一般法律制度变迁。受这种确认式宪法修改方式的影响,中国宪法对于社会变迁的回应往往会滞后于一般法律的变迁。比如,1997年刑法修改将“反革命罪”改为“危害国家安全罪”后,1999年的《宪法修正案》第17条才将“反革命活动”修改为“危害国家安全的犯罪活动”,可称之为“符合法律的宪法修改”。上述基于事实论的宪法修改理念,让宪法的变迁滞后于法律的变迁,更滞后于社会的变迁,因此也就无法解释所谓“良性违宪”的悖论。[15]

   事实论的宪法观将宪法修改的功能主要定位于被动的确认事实的变迁,主要是采取“向后看”的立场。但这种向后看的功能无法发挥宪法对社会的规范功能。如果将宪法作为“治国安邦的总章程”,宪法的制定和修改必须要“向前看”,为未来提供规范和指引。在中国共产党主导的制定宪法过程中,事实论的宪法观念逐渐被调适。在1954年宪法的起草过程中,毛泽东则明确提出应该将过渡时期的总路线和任务写入宪法,在谈到这个问题时他说:“一般地说,法律是在事实之后,但在事实之前也有纲领性的。1918年苏维埃俄罗斯宪法就有纲领性的。后头1936年斯大林说,宪法只能承认事实,而不能搞纲领。我们起草宪法那个时候,乔木称赞斯大林,我就不赞成,我就赞成列宁。我们这个宪法有两部分,就是纲领性的,国家机构那些部分是事实,有些东西是将来的,比如三大改造之类。”[16]而刘少奇在有关宪法草案的说明中,非常谨慎的指出宪法应具有纲领性的原因:“宪法不去描画将来在社会主义社会完全建成以后的状况,但是为了反映现在的真实状况,就必须反映正在现实生活中发生着的变化以及这种变化所趋向的目标。如果不指明这个目标,现实生活中的许多事情就不可理解。我们的宪法所以有一部分条文带有纲领性,就是因为这个原故。”[17]

回顾中国宪法的历次修改,其主要功能是为了回应社会的变迁。宪法修改的功能定位有一个明显的变化就是:从单纯的“向后看”确认事实变化逐步发展到“向前看”,为未来提供规范指引。我国改革开放进程,其中一个重要的特征和经验就是所谓的“摸着石头过河”,不断进行探索、试错,然后再对改革的结果进行制度化。因此,改革过程中的法治建设的整体思路采取的是一种经验主义的方法。中央层面的立法大多是以地方的立法经验为基础,等制度试验完成后再从地方和局部上升到国家层面。因此,宪法修改更多的是对改革成果的法律确认。但随着宪法实施的深入,各项规范公权力的宪法制度不断健全,主流宪法观念逐渐由被动的确认改革发展到能动的规范改革。在1993年宪法修改时,《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》指出:“宪法修改是根据十多年来我国社会主义现代化建设和改革开放的新经验,着重对社会主义经济制度的有关规定作了修改和补充,使其更加符合现实情况和发展的需要。”[18]这些表述和提法体现了主流政治观念中以宪法来确认改革成果的主张。随着法治进程的不断深化,在宪法和法律的轨道上进行改革逐渐成为主流的宪法观念。宪法修改逐渐开始发挥一些前瞻性的功能,(点击此处阅读下一页)


爱思想关键词小程序
本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/120686.html
收藏