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左才 张林川 潘丽婷:地方人大中的地域代表现象探析——基于五省市人大代表建议的内容分析

更新时间:2020-04-01 17:06:57
作者: 左才   张林川   潘丽婷  

   【内容提要】 本文试图探析在中国地方人大中是否存在地域性代表及其相关因素。通过收集和分析2017年国内五省市人大收到的近四千条代表建议,发现在地方人大代表的履职行为中,一定范围内存在从整体资源中为选区争取利益的现象。进一步回归分析的结果显示:来自经济发展水平相对较低的地区的代表,更倾向于提出地域性建议;由代表联名提出的建议更可能是地域性建议;担任地方党政领导职务的省市人大代表,在提出建议时更倾向于提出地域性建议。上述实证发现对中国地方人大地域性代表的实现机制提供了初步启发性证据,也有助于丰富我们对非竞选体制下的政治代表性和回应性机制的理解。

   【关键词】 人民代表大会制度,代表建议,分配政治,政治代表,地域代表

  

   一、导言

  

   立法机关的核心功能之一就是政治代表(political representation)。①“联系选民,代表选民”,开展选区服务是各国议员的重要职责之一。政治代表的二分模型强调两类委托主体对议员(代理人)行为的影响,第一个委托主体是政党,政党代表模型中的议员主要被认为是政党成员,代表其所属政党及政党代表的选民在议会开展活动并影响政策制定;第二个委托主体是选区选民,地域代表模型中的议员主要是一个有限地域内,即选区中居民的代理人。无论在何种政治制度的国家,这两类委托主体对议员代理行为均存在影响并互相竞争。选举制度和选区选民利益的分布等因素关系着这两类主体影响力的强弱。比如,在多数决制下选举产生的议员,与基于政党名单的比例代表制相比,由于其政治生涯相对来说更受选区选民的影响,因而其代表行为会更多地反映选区地域的利益(geographic or dyadic representation)。不过,在选区选民利益异质化程度较高的情况下,议员会更多地代表和回应政党关切(partisan representation), 对选区的中间选民的回应减少。(Bailey & Brady, 1998; Gerber & Lewis, 2004; Harden & Carsey, 2012)近些年,比较政治学领域的学者开始关注在政党主导型议会中地域代表的存在原因和发生机制,②关于中国人大制度的研究也发现了地域代表的广泛存在(Kamo & Takeuchi, 2013; Manion, 2015; Truex, 2016)。本文通过探讨中国地方人大地域代表的分布模式,对上述关于政治代表的比较政治学理论和相关争论贡献新的实证发现和理论进路。

   议员关注的议题分为普遍性议题和特殊性议题:前者关注公共政策,如国家安全政策、宏观经济政策和社会福利保障等;后者与之相反,其受益者或影响对象只限于少部分人群。在竞选连任的驱动下,议员通过支持特殊性议题为其选区争取特殊利益以赢得选民支持,即所谓的“猪肉桶政治”(pork-barrel politics)。这类利用公共资源为选区争取特殊利益的“分配政治” (distributive politics)现象虽广为诟病(Lee, 2005),但确是基于地理选区的选举制度下的必然产物和实践民主的理想方式。③议员既要考虑整体利益,又要回应选区选民的诉求,因此,在整体和部分、普遍和特殊之间,始终存在一种张力,这在任何施行代议制度的国家都不例外。从制度供给方面来看,不同版本的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称《代表法》)都明确将“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系,听取和反映他们的意见和要求,努力为人民服务”列为人大代表的义务之一。《代表法》第18条规定:“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。建议、批评和意见应当明确具体,注重反映实际情况和问题”。因此,人大代表履职过程中存在地域代表的现象可以视为与正式制度的内涵相一致。然而,在实践中,各省人大常委会的“重点督办建议”基本都是“公共利益建议”,这反映出普遍性议题更受人大常委会的重视。制度安排提供的这种空间有助于人大代表因地制宜地灵活开展工作,也为理论研究提供了观察和分析行为差异的绝佳机会。

   本项研究通过收集五省(直辖市)人大(以下简称“五省市人大”)的官方网站公布的2017年提出的3738条人大代表建议,以及3694名五省市人大代表信息,利用词频-逆向文本频率算法(Term Frequency - Inverse Document Frequency, 以下简称“TF-IDF”)和有监督的机器学习方法④对建议内容的主题以及所涉地域范围进行编码,进而将代表建议分为公共利益建议与特殊利益建议两类。接下来,通过多层逻辑斯蒂回归分析检验关于人大代表争取特殊利益进行地域代表的假设,笔者发现:来自经济发展水平相对较低的地区的代表,更倾向于提出争取地方特殊利益的地域性建议;由代表联名提出的建议更可能是地域性建议;担任党政领导职务的代表,在提出建议时倾向于提出地域性建议。

   本项研究的贡献在于:第一,已有研究对人大代表建议进行较大规模的跨省份的数据统计与定量分析相对缺乏,而本文在这一方面有所贡献,有助于丰富我们对人大代表履职行为及特征的认识。第二,本项研究提出了一个新的代表建议分类方法,即先将代表建议根据涉及范围分为公共利益建议与特殊利益建议,再将特殊利益建议根据所指涉的不同的特定对象继续细分。运用这个分类框架,除了探究本研究所关注的地域性建议之外,还可以用于探究其他类型的“分配政治”现象。第三,学者往往较为关注西方竞选体制下立法机关成员的行为,相对忽视了非竞选体制下代议机关组成人员表达特殊利益的偏好。通过本研究,有助于丰富我们对不同政体下“政治代表性”和“回应性”等问题的理解。

   全文结构如下:文章第二部分在回顾研究中国人大代表的履职行为以及人大政治代表的相关文献的基础上提出研究假设;第三部分介绍本项研究的方法和数据;接下来,引入对代表建议的分类框架,并呈现不同类型代表建议的地域分布特征以及与建议主题的关联程度;之后,进一步分析可能影响代表提出地域性建议的因素,检验第二部分提出的假设;最后,对整个研究进行总结。

  

   二、理论与假设

  

   在分配政治的文献中,学者强调选举制度、国会内部的具体运作制度、选区特性、议员的资深程度等因素对议员为选区争取特殊利益这一行为偏好的影响。⑤对中国人大代表的代表行为研究多从履职积极性与履职时的地域倾向两个维度展开。在履职积极性方面,部分学者从“人大代表的角色认知”这一角度出发,发现在积极履职的人大代表中,存在着“谏言者”这样的角色认知,选择承担“谏言者”角色的人大代表会替民众向政府提出合乎情理的要求以及对现行政策的批评建议。(O’Brien, 1994)并且,基层人大代表会把自己视作自下而上反映情况的代表,而不仅仅是政党的代理人。(Manion, 2014)全国人大代表活跃在许多具体的领域,力图解决许多实际的问题,但是有意避开政治改革等复杂领域。 (Truex, 2016)另一部分文献则着力于探讨人大代表的身份特征与履职行为之间的关系。在职业背景方面,赵英男认为地方人大代表会根据职业属性把自己视为“企业家代表”或“农民的代表”等。工人和农民代表更多地扮演民意反映者和监督者的角色,知识分子和干部代表更多扮演政策提供者的角色,企业家代表则更多地关注经济等相关问题。(Cho, 2003)对于身为官员的人大代表,实证数据显示其履职的积极程度较低,较少会提出议案和建议。(杨云彪, 2006; 黄冬娅、陈川慜, 2015)而在非官员代表中,企事业单位的管理人员、民间组织的管理者和专业技术人员是较为积极提出议案的群体。(何俊志、刘乐明,2013)除了职业背景,代表个人的性别、年龄、学历、党派身份也与履职积极性相关:女性、年龄较大、学历较高,以及非中共党员的人大代表提出议案数量更多,履职更加积极。(何俊志、刘乐明,2013)

   在履职时的地域倾向方面,学者发现地方人大代表具有持续的表达地区事务,为所在地区争取利益的偏好,且越来越积极地利用提建议和议案的机会为选区或选举单位解决实际问题。奥斯卡·阿尔门(2008)从“地域归属感”的角度来解释这种行为和偏好背后的原因。他认为,人大代表基于地域区划被分成一些代表团和代表小组,这种划分创造了一种归属感。并且,通常这些代表也有共享的利益,所以来自同一个地方的人大代表经常共同参与提交有利于个人所属地域的议案和建议。墨宁(Manion, 2008)发现在基层人大选举中,人大代表单纯依靠政党的支持并不能确保当选,还需要尽可能赢得选民的支持,地方人大的地域代表性与这种具有一定竞争性的选举激励有关。更主要的是,在干部选拔和晋升中对社会稳定这一工作绩效的重视使得地方信息尤其珍贵,而地方人大代表在基层信息收集和传递中发挥着重要作用,因此,地方党委在组织和制度实践层面支持和鼓励人大代表反映地方的实际问题,人大代表履职中的地域倾向是制度设计的结果。(Manion, 2015)国内学者则认为地方人大常委会和地方政府往往会动员和组织人大代表表达地方发展需求,从而催生了代表建议中地域利益的表达,并且 “欠发达地区的代表团的代表地方性利益表达偏好一般比发达地区利益表达偏好更强烈”(李翔宇,2015)。

   假设1:来自经济发展水平相对较低地区的人大代表,更倾向于提出地域性建议。

   在中国,省级财政往往通过转移支付和政策扶持的方式,对区域内的各地区资源予以宏观统筹分配,下级通过各种渠道争取上级资源的现象比较普遍。人大代表在提出争取地方特殊利益的相关建议时,常常会提及“财政困难需要上级支持”和“解决区域发展不平衡”等字眼。经济发展水平较低的地区,财政分配不合理、不匹配的情况往往更多,向上争取资源的需求和动机更强烈。因此,一个逻辑上合理的推断是,经济发展水平与代表争取特殊利益的偏好之间存在相关关系。

   假设2:由代表联名提出的建议更可能是地域性建议。

   人大代表在提建议时,可以单独提出,也可由多位代表联合提出。我们假设,联名提出的建议更可能是地域性建议:首先,基于一致的“地域归属感”,地域性建议更容易获得来自相同地域、不同背景的人大代表的共同支持;其次,多位代表提出建议时,表明反映的问题具有一定的普遍性,有更多的共识要求改变现存的问题,向政府传递的信号更强烈,更有可能被政府关注并得到及时有效的处理。因此,相较于普遍性议题,地域性建议更需要通过联名提出的方式才能获得政府的关注与回应。

   假设3:担任地方党政领导职务的代表,更倾向于提出地域性建议。

已有研究发现,官员人大代表,由于拥有其他参政渠道,相对来说,提出议案与建议往往并不积极。但在履职时,作为地方党政领导干部的官员可能相较于非官员代表有着更强的地域倾向。“抱团”为地方争取特殊利益并不仅仅指向人大代表之间的联名提出建议,也同样指向地方人大与地方政府之间的合作。(李翔宇,2015)代表建议反映的不仅仅是代表的心愿,也反映了下级地方政府的意志。作为地方行政长官的“一把手”,尤其是行政层级较低的“一把手”,在通过常规的行政体制渠道反映诉求无效时,可能尝试以省级人大代表的身份,通过省级人大这一渠道反映诉求。此外,如果来自同一地域的各行各业的代表试图共同提出建议,当地党政机关领导也天然地是最适合作为“主提代表”的人选。行政首长制和晋升锦标赛强化了地方党政“一把手”为地方代言谋利的动机。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2020年第2期
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