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孟捷 吴丰华:制度-垄断地租与中国地方政府竞争:一个马克思主义分析框架

更新时间:2020-03-31 23:11:50
作者: 孟捷   吴丰华  

   【内容提要】 竞争性地方政府作为改革以来形成的重要制度形式,在相当程度上决定了中国社会主义市场经济体制的特点。本文不仅承续了既有文献中将地方政府的经济动机归于租金,并将土地财政视为地方政府利用租金开展战略投资的观点,而且试图在一个马克思主义框架内进一步发展这一观点。为此我们对租金的生产性利用和国家的经济作用的关系做了初步探讨,并将大卫·哈维的制度-垄断地租理论运用于分析中国地方政府围绕营建环境的投资活动。本文的基本结论是,中国地方政府在以土地财政为核心的战略投资中,充当了租金的生产性分配者和使用者的角色,并因之嵌入了原本由企业之间的竞争所带来的相对剩余价值生产过程,形成了中国经济特有的相对剩余价值生产双重结构,从而在相当长的时间内造就了世所罕见的高投资率,推动了中国经济的持续快速增长。

   【关键词】 地方政府竞争,制度-垄断地租,国家的经济作用,相对剩余价值生产

   改革开放以来,中国形成了别具特色的社会主义市场经济体制。这一体制被有的学者用三维市场经济来概括,根据这种概括,中国市场经济的主体是三维的,其中不仅有民营企业,而且包括中央政府和地方政府,后两者借助多种制度形式(中央和地方国有企业、相关金融机构、宏观调控和产业政策等)作为市场经济主体而活动。①从历史唯物主义的角度来看,这种见解事实上将国家(包括地方政府)的经济作用视为经济基础的一部分,从而一改传统上将政治与经济在制度上截然两分的做法,主张政治权力和政治关系只要担负生产关系的功能,就直接嵌入基础。②

   竞争性地方政府作为改革以来形成的重要制度形式,在相当程度上决定了中国社会主义市场经济体制的特点,同时也是造成中国社会主义市场经济体制与西方市场经济乃至与“发展型国家”(developmental state)相区别的主要原因之一。③改革以来,围绕地方政府的经济作用,涌现了大量研究文献,如何以马克思主义经济学为指导,对这些既有研究加以分析评判,以达成一个令人满意的地方政府作用的政治经济学解释,使之成为中国特色社会主义政治经济学国家理论的有机组成部分,是一个亟待解决的重要理论问题。

   本文第一部分简要讨论了改革以来地方政府竞争得以形成的四种制度前提,这些制度形式起到了重构生产关系的作用,将地方政府改造为具有特殊动机和行为模式的经济主体。这一部分还简要指出,以土地财政为核心的战略投资活动,在多层级产业政策体制中推行产业政策,以及扮演熊彼特意义上的企业家,是中国地方政府的几种代表性经济行为。第二部分简要地评述了关于中国地方政府竞争的既有理论,肯定了以史正富、晚年张五常为代表的思想流派,这一流派的主要功绩,是将地方政府的经济动机归于租金的获取,并将土地财政视为地方政府利用租金进行的战略投资活动。第三部分试图在一个马克思主义框架内进一步发展史正富和张五常的分析进路,为此我们引入了大卫·哈维(David Harvey)的制度-垄断地租理论,将其运用于分析土地财政,即中国地方政府围绕哈维所谓营建环境(built environment)的投资。第四部分进一步分析了地方政府对租金的生产性利用,提出自改革以来,尤其是中国加入世界贸易组织(WTO)以来,地方政府在以土地财政为核心的战略投资中,扮演着租金的生产性分配者和使用者的角色,并因之嵌入了原本由企业之间的竞争所造成的相对剩余价值生产过程,形成了中国经济所特有的相对剩余价值生产双重结构,从而在相当长的时间内造就了世所罕见的超高投资率,推动了中国经济的持续快速增长。在这一部分里,我们还扼要地回溯了马克思主义租金理论,对包括《资本论》在内的相关理论做了批判地分析,对租金的生产性利用和国家经济作用的关系做了初步的探讨。本文最后一部分是结语。

  

   一、中国地方政府竞争的制度前提

  

   改革开放四十年来中央和地方关系的变迁,一方面改变了中央和地方在剩余占有上的相互关系;另一方面赋予地方政府更大的经济活动自主权,使其直接担负起发展生产力的职能。在将地方政府改造为社会主义市场经济直接当事人的过程中,有四项制度形式起到重要的奠基作用,它们分别是中央和地方的财政分权,中央和地方的行政分权,城镇土地制度改革以及城镇住房制度改革。

   20世纪80年代以来,经济改革的一个主要面向是对中央和地方财政关系的调整。计划经济时期一直采用的“统收统支”制度被打破,中央和地方“分灶吃饭”以及“财政大包干”制度被相继引入,这些改革极大提升了地方政府的积极性,经济也得到迅速发展。然而,进入90年代后,上述改革的弊端开始暴露,其明显特征是中央财政收入在国民收入中的比重急剧下降。王绍光和胡鞍钢曾于90年代撰写了《中国国家能力报告》一书,提出若用中央税收占国内生产总值(GDP)的比例来衡量国家能力,则自80年代到90年代初,我国这一比例急剧下降,已接近前南斯拉夫在分裂前的比例(20%左右)。④国家能力的这种下降,极大影响了国家进行宏观调控,克服市场割据,乃至维护国家政令统一的能力。

   1994年,国家推行的分税制改革彻底改变了80年代推行的财政包干制度,扭转了改革开放后国家能力持续下降的局面。但是,分税制改革虽然提高了中央汲取财政收入的能力,面向地方进行分权的改革基调却没有因此而改变。在改革过程中,诸如项目审批权、投资决策权、金融管理权等诸多权力逐步下放给地方,这就是通常所说的央地行政分权。

   行政分权一般指上级政府将具体经济管理权下放到下级政府,使下级政府拥有管理和决定本地区经济事务的权力,比如投资决策权、土地管理权和金融管理权等。不管是改革开放初期设立的经济特区、沿海开放城市,还是20世纪90年代后期实行的撤县建市、省直管县和扩权强县等改革,均体现行政分权的改革思路。在实践中,央地行政分权具体是通过两种途径来实现的(陈硕,2019)。第一种途径是在行政级别不变的前提下,将上级政府部分或全部的行政权力让渡给下级政府。下放的辖区政府可能涉及不同级别政府,并往往被冠以特定的称谓来显示其特点和权力下放所期望的政策效果,如经济特区、沿海开放城市、经济技术开发区等。第二条路径是升级行政级别,即在原有辖区不变情况下,通过升级行政级别赋予地方更多的行政权力。在实践中,此类改革主要包括设立“副省级城市”“撤县建市”和“省直管县”等。

   我国城镇土地制度和住房制度改革,是地方政府竞争体系得以形成的另外两项制度前提。在20世纪80年代流行的财政包干制度下,地方既有财权又有事权(行政权)。实行分税制以后,中央把一些财权收回⑤,但更多事权留给了地方,这种结构性矛盾最终派生出取得和使用经济剩余的新方式,其典型表现就是土地财政的崛起。土地财政是一种新的制度形式,它本身是以城镇土地制度的改革和住房制度改革为前提的。我国城镇土地制度改革与经济改革是大体同步的,1980年召开的全国城市规划工作会议正式提出实行城市建设用地综合开发和征收城镇土地使用费。1987年,深圳、上海等城市开始国有土地有偿使用的改革试点。当年12月,深圳特区首次举行土地拍卖活动。这意味着土地的使用权利市场化交易开始了试点。⑥1988年,《宪法》修改后规定,土地使用权可以在一定年限内出让、转让。1990年国务院颁布《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,以行政法规的形式确立了国有土地有偿使用制度并开始在全国推广。自此,土地使用费成了地方预算外收入的重要来源。在财政和行政分权改革的背景下,中央也意识到,地方财力需要与其事权相匹配。从1989年到1994年,国有土地使用权有偿转让所形成的土地出让金,其上缴中央的比例从40%下降到了0%。⑦1999年实施的《土地管理法》,第一次授权地方政府可以将耕地用途改换为工业用地和城镇建设用地,以获得更多的土地转让收入。这些制度安排的结果是使得地方政府成为城镇土地一级市场唯一的供给者,并可通过招拍挂等方式出售土地以获得土地出让金。

   伴随着市场经济的发展,工业化和城市化的加速发展,制造业、商业服务业、房地产业的爆发式增长需要大量土地,土地价值因此有天量级的增长,地方政府通过土地出让金、税收等形式拿走了其中相当大部分。图1是过去二十年我国土地出让金的增长情况,1998年—2018年全国土地出让金从507.7亿元飙升至64801.4亿元,名义增长超过126倍。

   值得强调的是,宪法规定“城市的土地属于国家所有”,这一制度是中国区别于西方市场经济的一个非常重要的方面,也是中国特色社会主义市场经济的重要支柱之一。但是,城市土地国有不排斥土地可以在某种意义上商品化,甚至是资本化。特别是当《土地管理法》做出经营性用地招拍挂制度和土地抵押的规定后,这种商品化(和资本化)就以法律的形式确认下来了。地方政府事实上成为国有土地的人格化代表。20世纪90年代晚期我国土地市场的形成,与同一时期(1996年—2000年)劳动力市场的形成一道,为中国进入真正意义的市场经济,加入世界贸易组织奠定了制度基础。⑧

   在土地制度改革的同时,我国城镇居民住房制度也经历了面向市场化的改革。早在1980年4月,邓小平就明确指出,住房改革要走商品化道路。在这个改革理念的指引下,1980年6月,中共中央、国务院正式宣布:准许私人建房、私人买房,准许私人拥有自己的住房。⑨1988年国务院颁布《关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革的实施方案》,明确将现行关于住房的实物分配逐步改变为货币分配,由住户通过商品交换取得住房的所有权或使用权,推动住房的社会化、专业化、企业化经营。⑩这一改革实际上开放了房地产金融和房地产业,开启了住房商品化进程。1994年,国务院颁布的《关于深化城镇住房制度改革的决定》指出,把住房实物福利分配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式,意味着增量公有住房通过出售转化为商品房。111998年7月,国务院颁布的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》提出,从当年下半年开始全面停止住房实物分配,实行住房分配货币化。12上述改革推动了中国房地产企业和房地产市场的快速发展。房地产开发企业商品房销售额整体不断增长,由1987年的110.1亿元逐步增长至2017年的133701.3亿元;商品房市值从1991年的16281.8亿元逐步增长至2017年的1468417.9亿元,商品房市值占国内生产总值的比率从2004年的74.0%攀升至2017年的177.5%。13

   改革开放后中央和地方纵向的财政关系和行政关系的调整,加之土地制度和住房制度的改革,将地方政府改造为具有特殊的经济动机和行为模式的市场经济主体,构建了地方政府之间横向的竞争关系以及地方政府与企业间的网络关系。14中国地方政府是区域经济发展的司令部,它通过开展以土地财政为核心的战略投资,推行产业政策,以及扮演熊彼特意义上的企业家等多种行为方式来推动区域经济发展。地方政府的这些经济行为是相互联系的,彼此之间有时难以截然区分。在下一部分里,笔者将就地方政府围绕土地财政开展的投资活动着重加以分析,在这一部分里,仅就地方政府在中国产业政策多层级体制下的作用略作评论。

中国的产业政策之所以必须和央地关系、地方政府竞争相结合来考察,是由多重因素决定的。中国是一个人口、地域和经济大国,巨大的规模和广袤的国土决定了中国几乎不可能采取东亚发展型政府诸如日本、韩国那样的产业政策体制——由中央政府通过掌控经济管理部门来直接干预产业发展。取而代之的产业政策体制是“中央出政策,地方来执行”的“多层级模式”(也可简称为双层级模式,即将地方归为一级)。不仅中央政府制定和推行产业政策,地方政府也会这样做,这两个层级的产业政策彼此互动,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《开放时代》2020年第2期
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