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李艳芳 田时雨:比较法视野中的我国环境法法典化

更新时间:2020-03-24 17:04:05
作者: 李艳芳   田时雨  
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   基于此,笔者从比较环境法的视角提出环境法典之体系效益的观点,即通过对法典的范围划界、内在体例与外部衔接的探讨,来实现确定性、稳定性与开放性三个维度上的适度法典化。其一,调整范围关乎法典的确定性。法的确定性通常被理解为具体法律概念的清晰准确,但考虑到环境法律繁多且公私兼具,因而法典语境下的确定性更指向法典调整范围的明确与统一。为避免大杂烩式的法律汇编,环境法典需依据一定标准确定适度的法典范围。其二,体例构造影响法典的稳定性。对于迅速发展的环境法而言,频繁修订似乎在所难免,但“法典求稳,改革求变”(33),进入立法模式革新阶段的环境法必须追求适度的稳定性。环境法典是否得以经久不衰在很大程度上决于其体例构造能否经受住社会变迁的挑战。其三,法典衔接反映法典的开放性。(34)所谓开放性,意味着环境法典并非绝对的封闭自洽,而是在与法典外部规范的交互影响中不断更新与进化。鉴于环境问题综合且多变的特性,环境法典如何与其他环境法渊源进行有机衔接,对法典保持开放性至关重要。

  

   三、环境法典调整范围的划定

   在适度法典化这一定位的指引下,体系效益在法典确定性的维度上要求对环境法典的调整范围予以明确。通过比较归纳环境法典的划界依据,可以为思考当前立法中哪些内容应当纳入环境法典提供有益参考,同时在法典语境下重识一些特殊规范的环境法域归属。

   (一)环境法典范围的划界依据

   环境法典是有关环境法规范的合集,但在识别环境法规范时却容易陷入两个极端:要么认为所有法都是环境法、要么忽视任何形式的环境法。(35)此类现象揭示了环境法范围的难以确定,这是由于环境法不仅在规范目的上存在重叠,还常常需要将其他规范作为适用基础。(36)但法典编纂不能也不需要在每个领域达到彻底的全覆盖。(37)正如民法典内容范围的确定标准主要以公法与私法为限(38),环境法典也需要些许依据进行合理的划界。

   确定环境法典的调整范围是立法者围绕环境法的核心范畴进行外延划界的过程。比较法上的经验显示,环境法调整范围主要的划界依据包括环境问题应对规范、环境立法与执法的部门权限,对环境产生影响的人类行为以及环境利益等方面。

   从环境法的发生学角度看,环境法产生与兴起的直接原因是应对环境问题的专门化法律部门的需求,因而有关污染防治与资源保护等规范作为环境问题应对法当然应进入法典调整范围。依据环境问题应对规范这一标准确实可以实现环境法典大部分内容的确定,但这一标准可能会因其问题导向的特性而导致法典内容的碎片化。如此,也就可以解释《意大利环境法典》的性质何以备受质疑。对法典范围欠缺全局考量,而仅将主要领域的环境法进行集中并在随后加入原则性规定作为总则的编纂思路,无异于将单行立法的问题直接带入法典。因而,尽管有学者指出“大环境”的概念在一定程度上拓展了法典适用范围(39),但其对噪声污染、电磁污染以及光污染等重要领域的排除又表明法典在重要内容上的缺失。(40)

   环境法文本最初通常是由一国环境主管部门来组织起草,而后的法律实施也是以该部门为行政主导,可见,依环境立法与执法的部门权限来确定环境法典的范围是比较直观的。基于行政性法典化的背景,《法国环境法典》的调整范围带有明显的部门化色彩,即依据环境领域主管机关的行政权限来确定法典的主要内容。正因为如此,一些本应属于环境法的法律被规定在其他法典之中,例如机场噪声的规范被分散在城市规划法典与民用航空器法典中。(41)此种依主管机构权限来确定法典范围的方式不仅在立法上难以周延,在实践中更会遭遇部门协调的难题,甚至会导致“环境超级部”(42)(Super-ministry for the Environment)的倾向。

   环境法调整人与人之间因环境而产生的社会关系,而环境法律关系正是由对环境产生影响的人类行为构成的。理论上,此种划分可谓是最复杂却也可能是最有价值的划分。一方面,它可以涵盖现有的环境规划、资源利用等行为,甚至为容纳新型的环境行为而预留空间;另一方面,环境行为有可能作为环境法域内的核心概念而成为逻辑推演与体系建构的基石。然而,环境行为的界定难以满足内涵独立且外延周延的要求。《瑞典环境法典》也并未直接抽象出这一概念,而是具体规定了对环境具有重要影响的几项特别活动,同时将可能影响环境的人类活动作为核心来扩展法典调整范围,因此原则上《瑞典环境法典》可以适用于一切对环境有影响的人类活动。(43)

   法律是对利益的调整,将反映环境利益作为法典规范的选择依据可以实现较高程度的环境保护。德国环境法典的教授草案主要基于学理考虑,将诸如自然保护法、水法、控制排放法以及放射性防治法等带来直接环境利益的法律纳入法典,而专家委员会草案则更具野心,认为法典应在协调现有法律的基础上,尽可能考虑到环境问题的根源并通过立法赋予环境保护更多力量,因而主张将基因工程、森林、土地利用、交通建设以及能源等方面的立法均纳入环境法典。(44)可见,德国环境法典主要是以环境利益作为法典范围的选择依据,而草案范围的变化则显示出环境利益的扩张,即在直接环境利益的基础上加入健康风险、生态保护、交通能源等相关利益而成为泛化环境利益。尽管此次法典化尝试失败的主要原因是联邦与州的立法权限问题,但环境利益理想化的扩张也侵犯了政府部门与州的相关利益,从而成为其拒绝草案的借口。

   我国现阶段的环境法典编纂对上述划界依据需要进行综合考虑,在避免重大遗漏的同时警惕环境法帝国主义。(45)环境问题作为环境法产生的客观因素,法典应在现行法的基础上继续对此有所回应,但应基于生态整体主义的视角对环境规范进行选择。环境保护主管部门与环境法的制定与实施联系紧密,加之我国刚刚完成生态环境部与自然资源部等相关部门的权责调整,环境法典需要适应新的机构职能,明确各部门内的环境保护职责并完善部门间的沟通协调机制。人类对环境的影响总是通过作为或者不作为的行为而产生,尽管由于环境行为的概念界定过于抽象使其当前难以作为法典规范构建的核心范畴,但可以考虑将其融入原则条款对法典范围在抽象层面予以适当拓展,从而为未来情形预留解释空间。在社会生活各方面牵涉甚广的背景下,法典编纂过程可谓是环境利益的文本化,尤其是当环境权陷于理论纠葛而难以法定化之时,环境利益不失为一个规范串联的线索,但为避免利益泛化而导致法典过于求全,环境利益需要结合环境法渊源而进化为环境法益。

   (二)特殊环境规范的法域归属

   类型化的划界依据为我国环境法典范围的确定提供了宏观的理论参考,但在选择环境立法时,还需要进一步的具体分析。在法典的横向比较中,诸如环境要素的污染防治等传统环境法的普遍规定无须在此赘述,疑难之处在于环境法典是否应当包含能源、气候变化、生物技术以及自然灾害等方面的法律。

   从比较法的角度看,能源与气候变化的相关立法在环境法典中大多是交织存在的。《法国环境法典》在第二卷第二编中的大气污染防治与温室效应部分规定了能源利用条款(46);《意大利环境法典》在第五卷大气保护与减排中包含了燃料的相关规定(47);《德国环境法典(草案)》(2008版)第五卷排放交易的主要内容来自其能源法,甚至环境部在2007年的初稿中还包含随后所删除的第六卷可再生能源。(48)能源法在《瑞典环境法典》中显现出更高的融合度,促进能源再利用的规定直接进入法典目的条款,节约能源与可再生能源的优先使用也出现在一般原则中,相关内容在土地与水域管理中也有提及。(49)

   以基因工程为代表的生物技术对人类健康与环境的影响,得到了各国环境法典的普遍重视。《瑞典环境法典》在第三编特定活动中以第13章专章规定了基因工程与生物技术有机体;《法国环境法典》第五卷有关污染、风险与损害的预防中规定了转基因生物的使用与监管(50);德国委员会草案在其特别法部分规定了基因科技和其他生物技术。(51)至于自然灾害的相关内容,仅有《法国环境法典》在第五卷污染、风险与公害预防中的第六编专门规定了有关洪水等自然灾害的预防。可见,这些立法虽非传统环境法,却又因与环境风险或环境问题密切相关而在不同程度上被欧陆环境法典所吸纳。

   中国环境法典应如何对待前述立法规范?结合比较法经验与我国现行法状况,可以将其分为两类予以区别对待。

   其一,应对环境风险的相关立法规范应当纳入环境法典。气候变化与生物技术领域均具有科学不确定性,较之传统环境问题所带来的确定性损害,其所隐含的环境风险更为深刻地影响着人类健康和生态环境。具体而言,能源法需借以污染防治或气候变化规范而进入环境法典(52),正如欧陆环境法典中的能源立法也并未以独立编章的形式出现,通常融入大气污染或气候变化的相关内容一样。气候变化立法涉及面更广,当前我国也缺乏专门的气候立法,法典编纂之时,可以考虑继续分散规定在相关法规范中,也可以如《法国环境法典》般单独成章节。转基因等生物技术立法具有较高专业性,应当在环境法典中单独予以规定。

   其二,原生环境问题的法律应对超出环境法典的适度化范围。自然灾害法主要针对诸如洪水、地震等原生环境问题的预防与救济。由于灾害的产生受到人类开发利用环境行为的影响,灾害也会造成环境的进一步破坏,有学者主张将其纳入环境资源法体系。(53)然而,自然灾害主要在其产生环节与环境问题有所联系,而原生环境问题又须得与次生环境问题相区别,至于减灾救灾、灾后重建等环节所涉及的社会关系已超出环境法范畴。(54)因此,从适度法典化的角度考虑,自然灾害法与环境法的关系应该是相对独立的(55),环境法典仅需思考如何与之衔接,而非将其全盘吸纳。

  

   四、环境法典的内在体例构造

   法典边界划分之后,其内部规范在体例构造上的严密程度影响着法典体系效益在稳定性上的发挥。鉴于论理体(56)成为欧陆国家环境法典体例的普遍选择,我国在向法典法的立法模式转化中,也需要思考总分结构的合理性、总则编的抽象性建构以及分则各编间的编排逻辑。

   (一)总分之下的法典总则建构

   自我国民法典对《德国民法典》总分结构的继受以来,是否采取总分结构这一前提性问题在我国法典体例的讨论中似乎是一个不证自明的结论,但对于环境法而言,答案实际上取决于法典化的程度,具体在此体现为规范关联方式,即环境法规范是在垂直抑或水平维度上被切割的。(57)若依据规范所针对的环境问题进行垂直切割,则法典内每个部分将会自成体系而不需要总则;若依据规范之间普通与特别的关系进行水平切割,则普通性规范自然会形成总则。

   诚然,环境法规范因其具有明显的问题导向特征而容易被垂直切割。在环境法的子领域中,一类环境规范的创制旨在解决某一环境问题。例如,为解决水污染问题而将具体的权利、义务以及责任条款,甚至纠纷解决程序等所有相关规范都规定在一部法律里,重点突出且有针对性地防治水污染。在法典编纂中若依此进行分割,各编内部则自成一体,法规范也难以跨越各编界限进行横向关联从而形成真正意义上的总则。例如,《意大利环境法典》在第一编中仅规定了适用范围、立法目的以及基本原则,未见管理体制等组织性规范与环境影响评价等一般性制度,如此更像是法典序言,对其后分则编的价值宣誓意义大于实践指导意义。这一规范切割的思路便于单行法时代法律的制定与实施,也因此可以满足基于现行法统一而成的形式法典的需求。

然而,随着环境问题的增多与复杂,此种切割方式会引发法典各分编之间的重复与混乱。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国人民大学学报》2019年 第2期
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