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邹奕:对于《中华人民共和国外国人永久居留管理条例 (征求意见稿)》的意见和建议

更新时间:2020-03-23 09:33:11
作者: 邹奕  

   第一章  总则

  

   第一条 为了进一步扩大对外开放,规范外国人在中国境内永久居留管理,保障取得永久居留资格外国人(以下称永久居留外国人)的合法权益,依据《中华人民共和国出境入境管理法》,制定本条例。

  

   【建议1.1】应当将“为了进一步扩大对外开放”修改为“为了进一步服务国家人才战略、吸引海外投资、涵养侨务资源”或者是“为了进一步促进国家的社会经济发展”。

  

   本条是关于立法目的的规定。“为了进一步扩大对外开放”只是制定《中华人民共和国外国人永久居留管理条例》(以下称“本条例”)的直接动因而非基本目的。中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年2月18日印发的《关于加强外国人永久居留服务管理的意见》提出:“我国外国人永久居留制度实施以来,在服务国家人才战略、吸引海外投资、涵养侨务资源等方面发挥了重要作用”,本条例征求意见稿(以下称“征求意见稿”)贯彻了该意见的精神。所以,本条可以采用其表述。

  

   【建议1.2】应该将“《中华人民共和国出境入境管理法》”修改为“《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国出境入境管理法》”。

  

   本条也是关于立法依据的规定。《中华人民共和国出境入境管理法》(以下称“《出境入境管理法》”)的第四章“外国人停留居留”第二节“永久居留”就外国人的永久居留作了专门规定。而作为我国的根本法,《中华人民共和国宪法》(以下称“《宪法》”)在其第三十二条规定了外国人的合法权益和利益。不仅如此,《宪法》“序言”第十二自然段规定了我国的对外政策。

  

   第二条 外国人永久居留资格的申请和审批,以及对永久居留外国人的服务和管理,适用本条例。

  

   第三条 外国人永久居留制度应当符合国家安全和利益需要,与国家经济社会发展水平相适应。

  

   【建议3.1】可以将“国家安全和利益需要”修改为“中华人民共和国国家安全、社会秩序和公民权益”。

  

   “国家安全和利益需要”的表述没有问题,但是上述修改可以凸显我国公民的权益,有利于使本条例的制定和施行获得我国民众的理解和支持。

  

   第四条 永久居留外国人在中国境内的合法权益受法律保护,在中国境内居留的期限不受限制。

  

   在中国境内的永久居留外国人应当遵守中国法律,不得危害中国国家安全、损害社会公共利益、破坏社会公共秩序。

  

   【建议4.1】可以删去第一款中的“在中国境内的合法权益受法律保护,”这一规定。

  

   “在中国境内的合法权益受法律保护”实际上重复了上位法的相关规定,没有必要。《宪法》第三十二条第一款已经规定:“中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益”。《出境入境管理法》第三条第二款也已规定:“在中国境内的外国人的合法权益受法律保护”。这些规定中的“外国人”当然包括取得永久居留资格的外国人(以下称“永久居留外国人”)。

  

   【意见4.1】根据第一款,永久居留外国人在中国境内居留的期限不受限制。依据中央多个部门于2012年9月25日发布的《外国人在中国永久居留享有相关待遇的办法》,永久居留外国人“可以凭有效护照和《外国人永久居留证》出入中国国境,无需另外办理签证等手续”。本款需要进一步明确的是:“不准入境”和“遣送出境”(分别由《出境入境管理法》第二十五条和第六十二条加以规定)可否适用于永久居留外国人?2020年上半年,为了防治新型冠状病毒肺炎,许多国家均采取了外国人入境管制措施。部分国家只是暂时禁止不享有永久居留资格的外国人入境,而部分国家则是暂时禁止所有外国人入境。

  

   第五条 国家移民管理部门负责外国人永久居留管理工作。国务院有关部门在各自职责范围内做好永久居留外国人有关的服务管理工作。

  

   地方各级人民政府做好本行政区域内永久居留外国人的服务管理工作。

  

   【意见5.1】国家移民管理局的官方网站显示:该局负责外国人永久居留管理。但是,《出境入境管理法》第四条第二款的相关表述为:“县级以上地方人民政府公安机关及其出入境管理机构负责外国人停留居留管理。”由此推断,在中央层面,外国人永久居留管理工作应由公安部以及国家移民管理局(中华人民共和国出入境管理局)负责。由此,可以考虑将第一款第一句修改为:“公安部以及国家移民管理局(国务院公安部门及其国家移民管理部门)负责外国人永久居留管理工作。”

  

   但从合理性来看,国家移民管理局的法律地位和行政级别有限。该局由公安部管理,其法律职权可以归属于公安部。因此,也可以考虑将第一款第一句修改为:“公安部(国务院公安部门)负责外国人永久居留管理工作,其所属的国家移民管理局(国家移民管理部门)是具体工作机构。”

  

   【建议5.2】应当将两款中的“做好”修改为“负责”。

  

   “负责”比“做好”更加书面化,是惯用的法律用语,表明从事有关工作系有关行政机关的法定职责。

  

   第六条 国家移民管理部门会同国家有关主管部门建立外国人永久居留服务管理工作协调机制、信息共享机制。

  

   【意见6.1】本条中两个机制的建立对于外国人永久居留服务管理具有重要意义。为了加强本条的规范性,可以考虑明确规定建立两个机制的具体时间,在“建立”之前增加“在一年以内”或者“在本条例施行后六个月以内”等表述。具体时间可以根据实际情况确定,但不宜过长。

  

   第七条 国家建立外国人永久居留政策定期评估调整机制。必要时,经国务院批准,对外国人永久居留资格实行定额审批制度。

  

   【意见7.1】就本条例的施行而言,对外国人永久居留政策的定期评估调整机制十分关键,而对外国人永久居留资格的定额审批制度也确有必要。因此,上述机制和制度应该在本条例施行之前加以设计并予以建立。

  

   【意见7.2】依据征求意见稿第十一至十三条规定申请永久居留资格的外国人对于我国具有稀缺性,因此,对于这三类外国人应该适度优先批准或者在审批名额的分配上适度向其倾斜。

  

   第八条 国家移民管理部门会同科技、人力资源社会保障部门适时制定积分评估制度。

  

   【建议8.1】应当将“国家移民管理部门”修改为“国务院公安部门(公安部)”。

  

   理由参见【意见5.1】。

  

   【建议8.2】应当将“科技、人力资源社会保障部门”修改为“科技、人力资源社会保障等部门”。

  

   积分评估制度涉及的主要部门不限于本条所示的三个部门。外事、发展改革、教育、商务、税务、工商、侨务部门与该制度也具有较大的关联性。

  

   【意见8.1】鉴于积分评估制度对于本条例施行的重要性,该制度应该从速制定并且及时公开。本条应该明确规定制定积分评估制度的时间。

  

   【意见8.2】积分评估制度直接涉及外国人永久居留资格的审批,兹事体大,应该经国务院批准方可实施。

  

   第九条 国家移民管理部门应当通过政府网站等公开方式,统一发布外国人永久居留资格申请所需材料、手续以及办理流程等审批政策信息。

  

   【建议9.1】应当将“所需材料、手续以及办理流程等审批政策信息”修改为“所需材料、手续、办理流程等审批政策信息以及基本的审批结果信息。”

  

   外国人永久居留资格的审批应该属于有数量限制的行政许可,对国内外均有较大影响。《行政许可法》第五条第二款规定:“行政许可的实施和结果,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的外,应当公开。”我国公民群体和特定的外国人群体不仅关注该审批的程序,而且关心该审批的结果。国家移民管理部门只有在程序和结果方面均实现政府信息公开,才能确保程序公正和实体公正,使国内外的监督成为可能。当然,在公开审批结果信息时,涉及国家秘密、重要商业秘密和重要个人隐私的信息应当屏蔽。

  

   第二章  申请条件

  

   第十条 外国人遵守中国法律,具备在中国生活的基本经济保障,并且符合本条例规定申请条件的,可以申请永久居留资格。

  

   外国人因外交、公务事由在中国境内停留居留期间,不得申请永久居留资格。

  

   【建议10.1】应当在第一款中“遵守中国法律”之前增加“承诺”。

  

   一些外国人在我国停留居留时间较短,要求他们在申请永久居留资格之前“遵守中国法律”意义有限。另外,“遵守中国法律”的要求过于宽泛,不仅包括遵守刑事法律,还包括遵守民事、行政法律。如果严格依照这一规定,在中国境内有一般违反行为的外国人就失去了申请永久居留资格的机会。

  

   【建议10.2】可以将第一款中的“基本经济保障”修改为“经济保障”。

  

   我国的外国人永久居留制度是为了引进海外高层次人士而建立的,因此,申请永久居留资格的外国人在我国生活本应具有比较可靠的经济保障。

  

   【意见10.1】公安部、外交部于2004年8月15日发布的《外国人在中国永久居留审批管理办法》第六条第一款将“无犯罪记录”作为外国人申请永久居留资格的基本条件。征求意见稿完全不予规定显然不妥。

  

但是,如果在本条第一款规定“无犯罪记录”也应当注意两个问题。其一,犯罪分为过失犯罪和故意犯罪,这里将“无犯罪记录”限定为“无故意犯罪记录”更加合理。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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