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刘连泰:征收补偿中的主观价值

更新时间:2020-03-19 16:56:45
作者: 刘连泰  

   摘要:  公平市场价值是征收补偿的通常标准,是自愿的买家愿意支付给自愿的卖家的价格,包含了财产对于财产权人的平均主观价值,不包含特殊的主观价值和自治价值。补偿超过平均主观价值的主观价值技术上不可能;财产权是法定的权利,负有社会义务,法律不补偿财产权人的过敏反应;补偿某些特殊的主观价值与宪法价值不兼容,还可能给财产权的策略性抵抗提供正当理由。许多域外征收法规定不补偿特殊主观价值,但特殊主观价值可以通过其他概念在个案中进入补偿。中国征收法采通行的公平市场价值补偿标准,没有规定主观价值的补偿,但主观价值可以通过社会稳定风险评估、补助和搬迁奖励部分进入补偿额。

   关键词:  补偿;公平市场价值;主观价值;自治价值

  

   引言:问题的提出

  

   征收补偿的标准是征收法上一个老生常谈的问题,[1]《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条规定,“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”第19条规定,“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”归纳我国上述立法,可以将补偿标准理解为公平市场价值标准,与通行的征收补偿标准合拍。公平市场价值标准在征收法上几乎处于王者地位,即便是不能流转的农村住宅,在特定条件下,也可以按照类似房地产的市场价格补偿。[2]“一个自愿的买家支付给一个自愿的卖家的价格”,[3]这是公平市场价值定义的通说。公平市场价值的确定必须通过虚拟一次透明的交易,买家和卖家不是某个具体的既有七情六欲、又精于算计的张三李四,更不是政府和财产权人,[4]而是同质的普通人。这是一条将财产价值客观化的进路,即由第三者确定边际价值,学界一般称之为客观价值。[5]更准确地说,是客观化的价值,既包括被征收不动产的物理适用性,也包括可以客观化的一部分主观价值,如审美、对良好秩序的偏好等。将被征收财产的价值客观化,首要目的是避免政府在征收定价中的恣意以及由此产生的“财政幻觉”,[6]其次也避免财产权人的“财产错觉”,[7]从而漫天要价。也许是目睹了太多政府低价征收酿成的惨剧,学界对公平市场价值多有溢美之词,仿佛公平市场价值蕴藏了所有打开中国征收迷局的密码。但公平市场价值不是美轮美奂的概念天国,而是反复试错后的实践理性,它一定包含了太多的情非得已。与国内学界对公平市场价值的膜拜相比,美国学界承认公平市场价值是不好中的较好,是迫不得已的无奈之选,批评公平市场价值标准的文献并不鲜见。[8]美国联邦最高法院在确立公平市场价值标准之初,就非常隐晦地承认了公平市场价值标准可能隐含的不公正问题。[9]

   如果我们回到补偿的元问题,为什么补偿?学界的解释离不开财产权的重要性论述。在解释财产权的重要性时,往往超凡脱俗,强调财产权的“神性”,“财产权是人格的定在”,“无财产即无人格”。[10]讨论财产权对人的意义时,学界走的是主观化进路;讨论补偿时,走的是客观化进路。补偿针对人还是针对物?如果针对人,同一宗财产,不同的人会赋予其不同的价值;如果针对物,才可能有客观的估值。财产权的脱俗与世俗,就这样耦合在一起。经济学上有禀赋效应一说,当个体占有某物品并持有一段时间后,会在该物品上投入情感,并将其视为自身禀赋的一部分,个体对该物品产生禀赋效应,从而使个体对该物品赋予更高主观价值评价,表现为个体出让该物品的意愿接受价格(WTA, willingness to accept)与得到某物品的意愿支付价格(WTP, willingness to pay)相比,通常意愿接受价格会高于意愿支付价格。[11]如何消解主观与客观的紧张?禀赋要计价吗?征收法上要补偿主观价值吗?如果不补偿,理由是什么?如果要补偿,如何操作?这都是征收法上要解决的理论和实践问题。

  

   一、公平市场价值能客观化和不能客观化的主观价值

   在稠密市场中,由于交易频繁,交易标的的市场价值容易确定,比如汽油多少钱一升;在稀薄市场中,由于交易罕见,交易标的的市场价值不易确定,如不动产的价值。世界上没有两宗完全相同的土地,这就给不动产价值的确定雪上加霜。征收涉及的对象一般是土地或土地上的房屋,动产很少成为征收对象。[12]不动产的市场价值很难确定,但征收补偿却要以此作为标准。而且,在征收预期弥漫市场之际,买卖双方的“自愿”大打折扣,公平市场价值本质上是一个虚构的概念。[13]确立公平市场价值标准的目的在于用“看不见的手”确定补偿价格,但那只手明明就在,我们只是视而不见。这种选择性失明也许仅仅是策略考虑,解决问题的迫切永远优位于正确解决问题的唯美,我们必须找到一种相对简单且易于表达,还能在修辞上显得正确的公式化标准,公平市场价值标准就成了不二之选。如前文所述,公平市场价值是在虚拟市场中确定的价值,对征收人和财产权人而言,就是客观价值。我们在构建这个概念的过程中,考量了哪些因素?财产权人的主观价值有没有被客观化?有没有进入补偿?

   (一)公平市场价值可以客观化的主观价值:平均主观价值

   公平市场价值中的“公平”修饰“市场”而非“价值”,[14]作为主体赋予客体意义的价值,无所谓公正——只要交易双方真正自愿,两者都能接受的价格就是公平价值。所谓公平的市场,就是交易双方有足够的认知能力、没有受到外来压力、信息对称、可以自由决策的交易环境。虚拟出这种类似“真空”的市场后,再虚拟出财产的最高最佳用途,通过某种方法推算出被征收财产在被征收时的价值。

   “自愿的买家支付给自愿的卖家的价格”不是一个客观、可观察的数字,而是一种计算方法,需要进一步讨论哪些因素能计价,哪些因素不能计价。从字面上看,以“自愿的买家支付给自愿的卖家的价格”作为公平市场价值,似乎虚拟了一个买方市场,买方主导定价权。如果由买方主导定价权,财产权人与财产的情感纽带,财产权人的审美偏好,甚至某种宗教情感,都不会进入计价体系。也正是在这个意义上,有学者主张公平市场价值补偿不是公正补偿。[15]但仔细分析,公平市场价值标准的核心在于“自愿”,如果买家将卖家的主观价值归零,卖家不可能“自愿”出售自己的财产,交易也不可能达成。但单单对卖家有价值,对买家没有价值的元素,买家也不会买单,交易一定是“重叠共识”结果。公平市场价值虚拟的交易双方是普通人,公平市场价值包含了财产权人具有的能为普通人接受的主观价值,包括对秩序良好社区的偏爱,对景观的审美,让房屋变得更宜居的改造,令人愉悦的作为文化、历史遗产的价值等等。作为公平市场价值的“自愿的买家支付给自愿的卖家”的价值客观化了财产权人能为普通人接受的主观价值,这部分主观价值一般被称为平均主观价值。[16]

   (二)公平市场价值无法客观化的主观价值:特殊主观价值和自治价值

   如前文所述,公平市场价值是一个虚拟的价值,需要通过评估来判断。那些对于参与交易的普通买家没有价值的价值就不能进入计价体系,我们将这些不能进入计价体系,仅对财产权人才有意义的主观价值称为特殊主观价值,包含三种情形:第一种情形是财产权人的特殊情感;第二种情形是对房屋特殊适用性的改造,对普通买家没有价值,甚至有负面价值;第三种情形是不正当的主观价值。第一种情形的典型例证是某财产权人在房屋内有美好的回忆,自己的童年在这里度过,并据此认为自己的房屋弥足珍贵,这意味着财产权人为自己特殊情感赋予价值,这种情感过于私人化,无法进入计价体系;第二种情形的典型例证是财产权人将自己的房屋改造成某种小众宗教的祭拜场所,并据此认为自己的房屋价值高于周边其他同类房屋的价值,这意味着财产权人为自己的宗教情感赋予价值,普通买家没有这种宗教情感,不可能为此买单,该财产权人的宗教情感价值无法进入计价体系;某幽闭恐惧症患者将房屋的隔音设施全部破坏,并斥资建造大量放大室外噪音并引入室内的设备,这意味着财产权人为自己房屋的特殊适用性赋予价值,普通买家没有幽闭恐惧症,认为这种改造反而降低了房屋价值,该房屋的特殊适用性无法进入计价体系;第三种情形的典型例证是某财产权人居住在自然形成的单一种族居住区(如白人居住区),该财产权人不愿意离开(不愿意居住在有黑人居住的区域),这意味着该财产权人为自己的种族情绪赋予价值,评估机构评估财产的公平市场价值时,不能将种族情绪计价,否则有悖宪法的价值立场。上述三种情形可以归纳为:“自愿的买家支付给自愿的卖家的价格”不包含财产权人赋予其财产的特殊情感价值,以及对普通人没有价值、甚至有负面价值或者不正当的特殊溢价,以公平市场价值作为征收补偿价格也不可能包含这些特殊的主观价值。

   公平市场价值除了不包含财产权人的特殊主观价值外,也不包含财产权人的自治价值。财产权人可以自由决定是否处分自己的财产权,这种自由对于财产权人的价值就是自治价值。特殊主观价值只有部分财产权人有,财产权所包含的自治价值所有财产权人都有。如果财产权人确实不愿意将财产出售给政府,而不是仅仅将此作为抬高价码的策略,则征收会损害财产权人的自治价值。将“自愿的买家支付给自愿的卖家的价格”作为公平市场价值,并以此作为补偿标准,忽略了买卖与征收的最大区别:自愿还是不自愿。单就价款而言,评估机构以公平市场价值作为被征收财产的价值,政府以此作为补偿标准,目的就是无限趋近甚至等于买卖的价格,征收补偿的数额与自愿买卖的价款差别并不大。但买卖是民事行为,平等自愿是民法的基本原则,买卖双方意思达成一致才有交易;征收是行政行为,强调单方性,其合法性不以财产权人同意为前提。民法鼓励买卖,财产在流转中资源达到优化配置;征收法限制征收,宪法中的征收条款意在限制而非鼓励政府征收。[17]当然,征收程序必须有公众和财产权人、利害关系人参与,政府也必须听取财产权人和利害关系人的意见,但征收的合法性不以财产权人和利害关系人同意为前提。征收法上,一般要求政府首先邀约购买拟征收的财产,如果财产权人愿意按照政府出价出售自己的财产,就无需启动征收程序。[18]只有在交易无法达成时,才需要启动征收程序。也就是说,一般情形下,财产权人不同意出售自己的财产给政府才会发生征收。在征收场景中,作为买家的政府愿意购买财产权人的财产,但财产权人要么不愿意出售自己的财产,要么不愿意按照公平市场价值出售自己的财产,财产权人并非自愿的卖家,否则就不会有类似于“强制交易”的征收。[19]财产权人本可以自主决定是否出售自己的财产,什么时间出售自己的财产,将财产出售给谁,所谓“我的地盘我做主”,物权的排他性意味着财产权人对自己的财产享有支配权,但上述可能被征收程序破坏了。政府将财产征收后转让给另一个私人,[20]对财产权人的自主价值伤害更甚——仅仅因为另一个私人能更高效地利用这宗财产,就能剥夺财产权人对财产的支配权?政府将征收理由解释为改造贫民窟,[21]也会暴击财产权人的自主价值——财产权人长期生活的社区被污名化,政府要替财产权人选择更高尚的社区生活,难道财产权人连选择宜居之地的能力都没有?政府为什么要用自己的审美偏好来强求财产权人?公平市场价值以自愿交易为虚拟场景,没有货币化因强制给财产权人强加的不适,以公平市场价值为标准确定的补偿价格也不可能内化这部分成本。

  

   二、不补偿无法客观化的主观价值之制度成因

既然公平市场价值不包括财产权人对财产的特殊主观价值和自治价值,补偿为什么要以公平市场价值为标准呢?为什么不以公平市场价值+特殊主观价值+自治价值为标准?征收补偿的内在机理是卡尔希(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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