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贾圣真:国务院会议制度变迁的组织法透视

更新时间:2020-03-17 14:35:02
作者: 贾圣真  

   摘要:  考察国务院会议制度变迁的过程可以发现,在1954年宪法的框架下,国务院全体会议处于核心地位,1982年宪法制定后,国务院常务会议的地位逐渐重要,在事实上成为中国行政系统中的最高议事和决策平台。国务院的决策重心经历了从“全体会议”到“总理办公会议+常务会议”再到“常务会议”的发展历程,这是国务院日常工作的实践和宪法、《国务院组织法》的规范长期磨合的结果。国务院常务会议之所以能在制度竞争中“胜出”,是因为其契合了总理负责制下国务院的领导体制和领导方式。在全面深化改革和全面推进依法治国的时代背景下,有必要着眼于国家治理体系现代化的总目标,修改《国务院组织法》,进一步完善国务院会议制度。本文的研究显示,以行政决策为核心的行政权在行政组织内部的运作结构及其规范问题,应该成为行政组织法研究的重要内容。

   关键词:  国务院;常务会议;全体会议;总理负责制;组织法

  

   一、问题意识与研究进路

  

   2019年国务院《重大行政决策程序暂行条例》的出台,在一定程度上触及了“会议的法治化”这一问题,该条例就哪些事项需要上会讨论、集体讨论的规则等作出了规定。但是,该条例适用于县级以上地方人民政府(第2条),参照适用于县级以上人民政府部门、乡级人民政府和国务院有关部门(第42条、43条),但并不规范国务院自身的决策过程和会议过程,为国务院的决策机制留下了立法上的空白。在推进国家治理体系现代化的进程中,国务院作为我国中央人民政府,也必然需要进一步完善其组织体系、治理结构和内部的活动方式,而其中的重要抓手之一就是完善国务院会议制度。国务院会议制度关系到我国最高行政机关的决策方式和最高行政权的运行机制,实现国务院会议制度的规范化、法治化,应该是推进国家治理体系现代化、实现行政决策法治化的题中应有之义。目前,从宪法和行政法角度对国务院会议制度的研究相对较少,既缺乏在规范层面上的细致阐释,也欠缺对国务院会议制度的运作现实的描述和分析。可以说,对国务院会议制度的研究,是当前法学界对国家机构研究中的一个盲点。

   宪法和《国务院组织法》的相关规定是研究国务院会议制度的规范基础,因此,从法学视角对国务院会议制度的研究可以定位为一个国家机构组织法(行政组织法)问题。本文拟从组织法的角度透视国务院会议制度变迁历程,挖掘其中的宪法和行政组织法内涵。这一研究具有如下意义:第一,梳理关于国务院会议制度的法律规范,观察整理国务院会议制度的实际运行情况,有助于把握宪法和《国务院组织法》相应条款的落实情况,更好地理解其规范内涵;第二,通过对国务院会议制度的具象化展示,有助于把握国务院会议制度运作的现实样态,深化对中央政府会议制度的了解。通过对会议制度的历史梳理,可以更好地理解国务院会议制度变迁的历史脉络及其原因;第三,通过对“会议制度”这一政府法定决策机制的专门研究,可以为国务院会议制度的进一步完善提供建议,推进对中央政府及行政组织法相关领域的研究。

  

   二、1954年宪法框架下的国务院会议

  

   在研究国务院的会议制度之前,有必要先对国务院的前身——政务院的会议制度加以考察。从1949年10月成立到1954年9月被国务院取代,政务院仅存在了5年,但是其对后来国务院的组织和决策方式均产生了一定的影响,在会议制度领域亦是如此。

   (一)政务院会议制度及其特点

   根据当时《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定,政务院并非中央人民政府,而是中央人民政府委员会下属的“国家政务的最高执行机关”,对中央人民政府委员会负责并报告工作。[1]政务院的工作运转,主要通过“政务会议”进行。政务会议由政务院总理、副总理、秘书长和政务委员组成。根据1949年《中央人民政府组织法》的规定,政务会议每周举行一次,由总理负责召集。总理根据需要,或有三分之一以上的政务委员请求,得提前或延期召开会议。政务院的会议,须有过半数政务委员出席始得开会,须有过半数出席的政务委员同意始得通过决议。政务院的决议和命令,以总理单独签署行之,或由总理签署外并由有关各委、部、会、院、署、行的首长副署行之。[2]政务会议的主要议程为:处理政务和决定政策以及研究落实中央人民政府主席随时交办的任务;听取和批准所属政府各行政部门和各省人民政府的工作报告(包括口头报告);任命和批准任命。政务会议如扩大至各委、部、会、院、署、行的主要负责人参加,则称“政务院扩大会议”,主要讨论一般政策,报告工作,扩大会议作出的决定须报请政务会议批准。如果遇到国家重大军政司法等综合问题,非政务院所能单独解决时,政务院则需与人民革命军事委员会、最高人民法院、最高人民检察署召开联席会议,联合发布有关命令和决定。政务院在其存在的5年中,共召开过224次政务会议,几乎平均每周召开一次。据不完全统计,会议通过和公布的重要法令和决定共有381项,充分反映了政务院在新中国成立之初所做的大量卓有成效的工作。[3]

   与1954年宪法下的国务院会议制度相比,政务会议有以下两点值得注意:第一,政务院的领导体制是一种集体领导、集体决策的委员会制,因此政务会议具有出席人数和表决人数的要求,这种体制基本上被1954年宪法下的国务院会议制度所沿袭。第二,政务会议由总理、副总理、秘书长、政务委员组成,因政务院下属各部部长、各委员会主任并不都是政务委员,故并非都有参加政务会议的资格,因此才有召开“政务院扩大会议”的必要性。此后国务院常务会议和国务院全体会议的区分,与政务院时期的会议形态具有一定的联系。

   (二)国务院会议制度及其特点

   1954年9月,第一届全国人民代表大会制定通过了《中华人民共和国宪法》(即1954年宪法),“政务院”改为“国务院”,实现了性质和地位的重要转变。1954年宪法和同届人大制定的《国务院组织法》,确立了国务院会议制度的法律框架。

   1954年宪法第50条规定,“总理领导国务院的工作,主持国务院会议”。1954年《国务院组织法》第一次将国务院会议区分为国务院全体会议和国务院常务会议,国务院全体会议由总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长组成,每月举行一次,在必要的时候由总理临时召集;国务院常务会议由总理、副总理、秘书长组成。国务院发布的决议和命令,必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。[4]在这一体制下,国务院会议制度的实践表现出如下特点。

   第一,国务院全体会议处于核心地位。虽然1954年《国务院组织法》规定“国务院发布的决议和命令,必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过”,二者似乎具有相同的法律地位,但是事实上,国务院全体会议的地位远比国务院常务会议重要。根据笔者搜集到的资料,从1954年10月15日国务院召开第一次全体会议开始,[5]截至1966年3月9日,国务院全体会议已经累计召开161次,[6]开会频率高于法定的“每月一次”的要求。会议讨论的内容涉及向全国人大及其常委会提出议案、国家预算、行政机关组织编制、经济、科技、教育、外交等各领域的重大问题,几乎覆盖了当时宪法规定的国务院的全部职权。以国务院名义发布的决议、命令、决定、条例等重要文件,绝大多数都是在国务院全体会议上通过的。可以说,在1954年宪法的体制之下,国务院全体会议在国务院运行中居于核心地位。

   第二,国务院常务会议的“辅助性”定位。在国务院建立初期,似乎有意区别国务院常务会议与全体会议的功能,将常务会议置于“辅助”全体会议的地位上。1955年10月26日,周恩来主持国务院常务会议,会议决定,今后将定期召开国务院常务会议,时间暂定为每星期三下午。这一决定实现了国务院常务会议的例会化,直至今日,国务院常务会议仍然多在星期三召开。[7]周恩来认为,常务会议的主要内容包括:传达中央书记处和毛泽东的若干重要的决定或指示;由各办主任汇报主管部门工作情况;对某些准备提交中央讨论和决定的文件和问题,在会上先行酝酿,[8]“召开常务会议,一是审议文件,更重要的是领导同志之间交换意见,做到彼此通气”。[9]这一时期,国务院常务会议主要听取有关部门的报告、研究和讨论国务院工作中相对具体的问题、讨论和初步决定国务院的机构调整、人事分工等事务,很少通过重要文件。以1956年《国务院公报》上刊载的经国务院会议通过或批准的文件为例,经国务院全体会议通过的有46个,经国务院常务会议通过的仅有11个,而1958年《国务院公报》上刊载的国务院决议和命令则全部是在国务院全体会议上通过的。这说明,国务院重要事务的决定权实际上集中于国务院全体会议。

   第三,除全体会议和常务会议外,国务院会议形态得到进一步发展。在法定的国务院全体会议和常务会议之外,国务院在工作中又发展出一些新的会议形式,例如总理办公会议、国务院汇报会议、国务院专题会议、国务院与党中央一起召开的会议等。这些会议大多不是讨论决定重大问题,而是对外部署全国性的工作,只有总理办公会议从“碰头会”逐渐演变为一种决策型会议,并一度成为与国务院全体会议和常务会议并列的一种重要会议形式。

  

   三、1982年宪法框架下的国务院会议

  

   从五十年代中后期开始,1954年宪法的运行即逐渐背离了原来设计的轨道,[10]但是1954年宪法和《国务院组织法》规定的国务院的领导体制和方式仍一直运行到“文革”前夕。“文革”期间,国务院体制遭到了严重破坏,直至1982年宪法制定后,国务院会议制度才重新稳定,并逐步走上了制度化、规范化的道路,并产生了与1954年宪法时期截然不同的实践情况。

   (一)国务院会议制度的规范化发展

   1982年宪法确立了总理负责制,并重新对国务院会议制度做了规定。[11]1982年《国务院组织法》第4条规定:“国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议。国务院工作中的重大问题,必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。”1982年宪法制定后,随着国内政治形势的稳定以及中央对法制工作的重视,国务院会议也逐渐走上了制度化、规范化的道路。

   国务院会议制度的细化和完善,主要是通过制定和修订《国务院工作规则》的方式进行。由于1982年宪法和《国务院组织法》关于国务院会议制度的规定非常简略,并不足以支撑国务院的会议制度的运作,历届政府都通过制定《国务院工作规则》的方式对国务院会议制度进行细化。《国务院工作规则》是国务院制定的行政规定,对国务院及国务院各组成部门、国务院直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位具有普遍约束力。目前公开的《国务院工作规则》有7个版本,现行《国务院工作规则》是2018年修订的。[12]在各版《国务院工作规则》中,对国务院的会议种类、会议任务、组成人员、议题设定、会议组织、请假制度、会议纪要签发、事项公布等方面做了较详细的规定,使国务院会议制度做到了有章可循。表1比较了不同阶段国务院会议的主要规则。

表1 国务院会议规则之比较[13]

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本文责编:陈冬冬
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