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肖君拥:中国国家安全法治研究四十年:回眸与展望

更新时间:2020-03-16 12:44:41
作者: 肖君拥  

  

   中国国家安全法治研究整体上历经起步探索(1978~1993)、逐步发展(1994~2009)、全面发展(2010~2014)以及总体国家安全观指引(2014年至今)四个阶段。每一阶段的国家安全法治研究都脱离不开其时代背景。

  

   贯穿四十年的国家安全法治研究的主题是,围绕“国家安全”法律内涵即国家安全法治研究本体论展开多维度思考与探索。其研究重点涵盖国家安全法律体系研究、国家安全法与部门法的关系、国家安全法学科独立性及其发展等方面。法律意义上“国家安全”的内涵也经历了从“传统(政治)安全”到“总体国家安全观”的转变过程。针对实践需要,国家安全法治研究日益深化和繁荣。

  

   在总体国家安全观指引下,新时代国家安全法治研究面临的时代命题包括相关法律体系的建构和阐释,深化国家安全法与相关法律的有机衔接研究,研究方法创新与满足各领域国家安全保障的现实需要,等等。未来仍要坚持聚焦国家安全法治基本问题的研究。

  

   目次

   一、国家安全法治:从起步探索到总体国家安全观构建

   二、国家安全法治四十年研究之主题变奏

   三、国家安全法治研究面临的时代命题

   四、结语

  

   本文系肖君拥教授与其硕士生张志朋合作的长篇论文,原文为参加2018年10月在湖北民族学院举行的第六届国际安全论坛的发言,发表于《国际安全研究》2019年第1期,原文责任编辑谢磊。感谢作者授权!因技术原因,删除了所有脚注。如有引用或更多了解,请参阅原刊。

  

   1978年,中国在确立“以经济建设为中心”实行改革开放的同时,也部署启动了法治国家建设的重大历史进程。法学为国家治理和各项事业建设提供了理论分析和制度论证等智力支持。在新时代背景下回顾和总结四十年法治建设历程,已然成为当前法学界关注的焦点话题。

  

   2014年4月,习近平总书记首次提出“总体国家安全观”重要思想理论,并在2017年10月中共十九大报告中重申“坚持总体国家安全观”。针对新时期贯彻落实“总体国家安全观”的时代命题,社会各界都有积极的响应。在这些国家安全法治研究成果中不乏对“总体国家安全观”的全面阐释及相关制度建设的讨论,但是缺乏对过往相关研究的回顾与反思。

  

   万物皆有历史,经验和教训是对历史认识的自觉。有鉴于此,本文耙梳分析中国四十年来的国家安全法治研究,考察研究主题的历史变化,并尝试以此探寻今后一段时间相关领域研究的基本指向与重点。

  

国家安全法治:从起步探索到总体国家安全观构建


   过去的四十年,中国国家安全法治实践和相关法学研究,以时间轴线展开大致可划分如下四个阶段:

  

   (一)起步探索阶段,即1978~1993年;

  

   (二)逐步发展阶段,即1994~2009年;

  

   (三)全面发展阶段,即2010~2014年;

  

   (四)总体国家安全观指引阶段,即2014年至今。

  

   在分析四个阶段的国家安全法治实践的基础上,突出对相关研究主题的脉络梳理,努力阐明相应阶段国家法治研究呈现出的不同特点,但这并不意味着相关研究主题在不同阶段完全割裂。

  

   (一)起步探索阶段:1978~1993年

  

   历经十年“文化大革命”,全国自上而下期待着思想解放与实践改革;“文化大革命”中的人治色彩与“革命”情结逐渐消退,法律也逐渐受到重视;国人渴望“文革”秩序到法律秩序的转变成为法治出场的内在动力;对内改革和对外开放也亟待法治的保驾护航。回首中国的法治建设实践分为“两步走”。

  

   第一步,确立宪法秩序。“1978年宪法从法律上结束‘文革’秩序,建立新时期的法律秩序,使改革开放政策的起点有了宪法基础。”它“力求恢复1954年宪法的原则与体制,同时为过渡到1982年宪法秩序打下必要的基础。”“新宪法的颁布,标志着我国社会主义民主和法制建设进入了新的发展阶段。”

  

   第二步,逐步确立法律秩序,开启了部门立法的实践。这一时期中国先后颁布实施《刑法》(1979年)、《刑事诉讼法》(1979年)、《民事诉讼法(试行)》(1982年)、《行政诉讼法》(1989年)等法律法规。“部门立法”虽然饱受诟病,但契合当时的国情背景,在进一步促进形成法律秩序的同时,也回应和满足了改革开放的实践要求,法治建设与改革开放、社会发展展现出互动促进。

  

   国家安全工作的规范化和法治化建设的开端与启动改革开放和依法治国进程大体同步。1983年6月,国务院提请第六届全国人大一次会议批准成立国家安全部,以加强对国家安全工作的领导。国家安全部的成立为国家安全法治建设提供了政治动力。

  

   这一阶段实务部门及学界对国家安全立法已经多有讨论,“1983年国家安全部成立时即组织力量研究国家安全的立法问题。1987年正式成立国家安全法起草小组,并于当年草拟了《国家安全法(草案)》,后几易其稿。”当年有学者认为,“随着国内外形势的发展和国家安全工作的深入,迫切需要从速制定一部具有中国特色的国家安全法,尽快将国家安全工作纳入法制轨道,以进一步加强反间防特工作。”1993年2月,第七届全国人大常委会第30次会议通过《中华人民共和国国家安全法》。

  

   从1978年到1993年的15年间,中国开展国家安全法治的实践,内嵌于“确立法律秩序以法治取代人治”的时代背景中;这一时期国家安全法治实践和与之相关的法治研究在理论逻辑和实践逻辑上不可避免地带有以下特点:

  

   第一,法治初兴,“革命”情结和人治色彩并未完全消退。1978年颁布的《宪法》作为“恢复性的过渡宪法”,在序言中依然规定,“坚持无产阶级对资产阶级的斗争,坚持社会主义道路对资本主义道路的斗争,反对修正主义,防止资本主义复辟,准备对付社会帝国主义和帝国主义对我国的颠覆和侵略”。由此可见,国家安全法治研究的理论逻辑起点是:政治斗争下的安全保障问题。在实践逻辑上,主要从国际关系学和地缘政治学角度看待国家政治军事安全问题。

  

   这一点在国家安全立法实践中得到体现,1993年《国家安全法》第四条将“危害国家安全的行为”界定如兹:是指境外机构、组织、个人实施或者指使、资助他人实施的,或者境内组织、个人与境外机构、组织、个人相勾结实施阴谋颠覆政府,分裂国家,推翻社会主义制度的;参加间谍组织或者接受间谍组织及其代理人的任务的;窃取、刺探、收买、非法提供国家秘密的;策动、勾引、收买国家工作人员叛变的;进行危害国家安全的其他破坏活动的。

  

   专责维护国家安全的实务部门同志同样认为,“建国以来,境外间谍情报机关和其他各种敌对势力危害我国国家安全的活动从未停止过,隐蔽战线的斗争一直是尖锐的、复杂的。尤其是在加快改革开放的新形势下,境外间谍情报机关和其他敌对势力对我国进行政治渗透、颠覆分裂、情报窃密、勾连策反等破坏活动的范围不断扩大,方式也更加多样化。

  

   因此,制定和实施《国家安全法》,对于进一步加强国家安全工作,增强公民的国家安全意识,有效地防范和制止危害国家安全的违法犯罪活动,保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行,具有十分重要的意义。”基于当时的政治认识和时代环境条件,使得1993年《国家安全法》实际上是一部“反间谍法”,这也为其后被《反间谍法》取代的命运埋下了伏笔。

  

   第二,法律与相关配套措施虽仍然处在建设之中,但国家安全法治研究范围已经拓展。一段时期以来由于立法的缺位,“部门立法”的实践并未能满足国家安全法治事业发展的要求。直至经过十年努力,于1993年颁行《国家安全法》以及1994年《国家安全法实施细则》,这一状况始得改变。有学者分析国家安全工作在法律上的地位和职能时指出:“法规性文件比较笼统,没有准确地说明国家安全机关的性质,也没有完整地反映国家安全机关所应担负任务的全部内涵”。

  

   1979年《刑法》在分则第一章规定:以推翻无产阶级专政的政权和社会主义制度为目的的、危害中华人民共和国的行为,都是反革命罪。从具体规定内容来看,执政安全、防止国家利益遭受损害无疑与国家安全有着密切的关系。1988年《保守国家秘密法》第一条规定为保守国家秘密,维护国家的安全和利益的立法目的。

  

   同时,1990年《军事设施保护法》可以说是在传统国家安全观念指导下的部门立法实践。其第三条规定:各级人民政府和军事机关应当从国家安全利益出发,共同保护军事设施,维护国防利益。有学者从军事法概念、体系以及军事法立法对军事法学研究进行了概括研究,可见军事法学是这一时期国家安全法治实践的部门立法体现。

  

   《刑法》以及《军事设施保护法》的有关规定都从侧面佐证了这一阶段主要从传统安全的角度定义“国家安全”。1993年《国家安全法》其具体条款内容虽然从理论上为国家安全法治实践提供了规范基础,但实践上并没有解决国家安全法治实践与其他部门法之间的协调关系。

  

尽管相关配套措施仍然处在建设之中,但有关学者的研究已经拓展:有学者认为,国家安全是全面的综合安全,而经济发展安全处于上升的主导地位,国家安全包括内部安全和外部安全,国际社会的大气候、国家所处地区的政治、经济与战略环境以及地球生态是国家的外部安全。有学者认为,生态安全问题已经成为安全问题的新挑战,必须确立“全球生态共同体”观念以及重构“国家主权”观念,要加强国际环境立法。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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