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陈静静:美军统治琉球群岛的历史考察

更新时间:2020-03-12 13:06:20
作者: 陈静静  
该公告规定,琉球政府在岛内可以行使所有的权力,但要受到民政府的公告、法令和指令的约束。18同一天,民政府发布了第68号法令,规定琉球政府以主席为首,琉球政府主席和副主席由民政府副长官委派。19这样,琉球就有了两级行政机构———民政府和琉球政府,但民政府仍拥有最高权威,可以否决、暂缓法律或琉球政府以及地方政府的其他法案的执行;可以颁布法律、公告和规定;审查或修改法院的任何决定和判决;调离任何一位公职人员。20民政府和琉球政府两级行政机构的建立,非但没有改变琉球仍被美军统治的本质,反而使美军的统治更加行政化、制度化,这标志着美军对琉球统治的最终确立。

  

   二、稳固统治:设立高级专员与美军在岛内的统治达到顶峰

   从1952年艾森豪威尔政府开始,美国对远东形势的核心认识是:中国是美国在远东最大的安全威胁,为了遏制中国,美国需要在西太平洋保持强大的军事存在,从而保卫近海岛屿链的安全,而琉球是其中重要一环,琉球基地对于美国维持其在亚太地区的战略态势至关重要。21它有以下作用:第一,琉球是遏制中国的第一岛屿链的重要一环;第二,保护日本;第三,监视、束缚日本。因此,美国决策层主张继续占领琉球。221952年4月,《旧金山对日和约》生效后,美国国防部负责管理琉球,远东总司令是琉球群岛民政府的长官,他任命副长官行使管理该岛的职责。23国防部将这个责任交给了陆军部,陆军部对民政府的构成和运行负责。国防部几乎不干涉民政府的具体事务,国务院在琉球具体事务上没有发言权,民政府副长官几乎掌管着琉球的所有事务。

   20世纪50年代以来,随着朝鲜战争爆发、台湾海峡和印度支那局势紧张,琉球基地的重要性越发凸显。美军用“刺刀加推土机”的方式开始大规模征用琉球土地来修建军事设施,在冲绳部署核武器24,建立导弹发射基地25,这些举措引发了琉球社会的请愿和抗议活动。至50年代中后期,随着琉球土地问题26恶化,琉球和日本的“回归”呼声27兴起。为了加强华盛顿对琉球事务的影响,稳定琉球局面,将现行的占领政策继续下去,美国决策层开始考虑制定相关政策。1957年6月5日,艾森豪威尔发布10713号行政命令,取消了民政府长官和副长官职位,设立了琉球高级专员(High Commissioner)28一职,高级专员取代副长官成为民政府实际的最高领导。10713号行政命令确认了在《旧金山对日和约》第3条之下美国拥有对琉球群岛的“所有行政权、立法权和司法权”,这些权力将由国防部部长来行使。它规定:1.高级专员由国防部部长与国务卿磋商之后,并得到总统的支持后从美军中委派产生;2.高级专员拥有这项行政命令所赋予的权力和职责;3.高级专员可以将其职责委派给负责民事事务的官员;4.根据这项命令,高级专员应该执行国防部部长赋予的任务。与此同时,国务卿对该岛与外国、国际组织的对外关系负责,国防部部长应该让国务卿了解高级专员在琉球群岛的相关活动。29高级专员仍然拥有至高无上的权力,他能“颁布法律、法令或是规定”,“否定任何一个议案法律”,“开除任何一个公职人员”,运用缓刑、减刑或是豁免的权力,“在整体上或是部分上在全岛上行驶全权”。3010713号行政命令实际上相当于美军占领时期的“琉球宪法”,调整了琉球的管理机构并将其固定下来,将琉球民政府与琉球政府的关系书面化、正式化,规定了琉球事务的大政方针。该行政命令密切了华盛顿与琉球的联系,为华盛顿直接干预琉球事务留下了空间,并将琉球直接置于国防部而不是国务院的管理之下,以书面的方式正式规定了军方在琉球的主导地位,而高级专员无疑成为上述命令的执行者,具体负责稳固美军对琉球群岛的统治。

   10713号行政命令颁布前,詹姆斯·摩尔(JamesE.Moore)少将是美国琉球民政府的副长官,同时也是美国驻琉球陆军司令。行政命令颁布后,摩尔即被委派为高级专员。在既定的宽泛的政策框架内,高级专员在管理琉球上拥有很大的自由度。摩尔在任期间,美军在琉球的活动特别是军事用地问题引发了当地人不满,他对琉球人的要求置之不理,随意修改法律,在制定重要政策时不与华盛顿相关部门充分协商。这不仅导致琉球、日本与美军的矛盾激化,要求“回归”的呼声高涨,而且华盛顿对他也越来越不满。1957年摩尔修改法令反对冲绳人民党的领袖濑长龟次郎当选那霸市市长,这引起了当地人的极大不满,其行为的合法性受到严重质疑。摩尔采取这些行动并没有与华盛顿协商,国务院对此提出严重质疑。31面对琉球人的抗议活动,摩尔打算用打压的办法一劳永逸地解决这些问题,1957年12月14日,他发表声明表达了美军维持琉球现状的决心,并打算制定相关法律禁止琉球人再讨论相关问题。32从摩尔绕开华盛顿在当地重大问题上的独断专行可以看出,高级专员在当地所受的约束和限制非常少,他可以用自己的方式维护美国军方在琉球的利益。

   到肯尼迪执政之初,美国基本延续了艾森豪威尔时期“遏制孤立”的对华政策,在东南亚问题和太平洋近海岛屿链防卫问题上与前政府的判断基本一致。1960年声势浩大的安保斗争33使美国非常担心这股强大的反美力量转移到琉球问题上,在此背景下,美国出台了肯尼迪新政策。该政策包括凯森报告、国家安全行动备忘录第133号文件(NSAM133)、11010号总统行政命令以及总统声明。肯尼迪要求国防部部长:第一,向国会提出修改普赖斯法案34的修正案,提高向琉球援助的上限;第二,指示高级专员加快推动琉球政府自治以及扩大琉球人自由的进程,高级专员应该以调查小组报告为政策指导。35作为10713号行政命令的一个修正案,11010号行政命令要求:“a.设立文职民政官;b.将议员的任期从2年延长到3年;c.将高级专员指派琉球主席改为由议会提名,然后获得高级专员的认可。”36此外,肯尼迪还声明允许日本增加对琉球的援助,并且美国与日本合作以提高琉球群岛人民的生活水平以及扩大琉球人的自治权。37

   高级专员原本应该是肯尼迪新政策的执行者,但是第三任高级专员保罗·卡拉维(Paul Caraway)坚决反对新政策。他认为,美国是太平洋的稳定力量,美国在琉球的军事存在不仅是为了美国在远东的利益,同样也是实现琉球和日本利益的最好选择。38他拒不执行肯尼迪新政策,并采取了3项旨在削弱日本在琉球的影响力与加强美军对琉球的管控力的举措:

   第一,全面抵制日本增加对琉球的援助,尤其是经济援助。卡拉维认为日本对琉球的援助超过美国对琉球的援助,就会削弱美国“仁慈发展者”的形象,动摇美军对琉球的统治,因而在任内全面阻止日本增加对琉球的援助。为了探索日本增加对琉球经济和社会援助的更好方法,日本外相大平正义和美国驻日大使赖肖尔于1962年11月同意在东京建立美日协商委员会,在那霸建立美国———日本———琉球技术委员会。关于技术委员会,美驻日大使馆设想建立一个可以友好讨论技术问题的论坛,由日本在那霸的联络处办公室的最高官员、琉球政府的高级官员和高级专员办公室的副民政官组成。然而,高级专员办公室反对联络处在日本援助项目和其他的联合委员会中发挥任何作用,建议日本政府应该每年派出一个技术小组来琉球,与高级专员代表协商有关日本向琉球提供援助的事宜。由于高级专员的阻挠,这些措施直到1964年4月才实现。39虽然赖肖尔在促使美国政府允许日本经济援助进入琉球方面取得了成功,但是卡拉维制造了一种拨款体系阻碍这个政策的执行。卡拉维的胜利延续到他任期结束,甚至在他离任之后,赖肖尔的计划依然没有取得实质性进展。40此外,卡拉维还拒绝增加日本向冲绳提供的技术培训项目以及派日本专家到冲绳,拒绝日本在冲绳修建新的医疗设施等。41

   第二,利用民政府对琉球政府的控制掀起被称之为“直接统治”的改革。卡拉维没有按照肯尼迪新政策来扩大琉球人民自治,他认为琉球政府没有管理该岛的能力,因而亲自查看民政府和琉球政府提出的议案,有时强迫行政机构推迟甚至取消将有关议案提交到议会。他指控行政机构没有让公众受益而是让特殊利益集团和有特权的人受益;立法机构不能颁布为人民谋福利所需要的法律,司法机构不能履行正义。在这种情况之下,卡拉维声称对自治的呼吁是“乌合之众的觉醒”。42他把琉球人追求的自治描述为“没有外来控制的政府或主权”,并宣布:“对于冲绳或是冲绳的任何一部分来说自治都是不可能的,《旧金山对日和约》第3条使得它在美国琉球民政府之下只是一个州、省或是一个地方政府。目前,自治是一个神话,它现在不存在,它将来也不存在,除非你们冲绳人拥有再一次成为一个独立的民族国家的自由意志。”43这激怒了琉球人、日本人和很多华盛顿的高级官员。根据肯尼迪新政策,华盛顿委派一名文职民政官,作为高级专员的副手处理琉球民事事务。1962年,第一个文职民政官产生44,但他的权力很小,根本无法改变军政府的基本特征,45而且他在很多事情上支持东京,因此遭到高级专员的排挤,最终在1964年辞职,代替他的是支持民政府的官员。46

   第三,隔离琉球与日本的各方面交流。高级专员一直反对来自日本的免费教科书、日本政府官员和反对党进入琉球,直到卡拉维离任,社会党成员才被允许访问琉球;47还严格限制冲绳居民到日本旅行,1963年有40位旅行申请者被拒绝,1964年前4个月被拒人数就达到了110名,而过去10年被拒总人数也只有201名,被拒者包括学生、医生、病人和家庭主妇等。卡拉维在传达给议会的信息中,很少涉及“日本”“日本对冲绳的援助”“美日在冲绳问题上的合作”或是“冲绳行政权最终‘返还’日本”的可能性等。总之,他被认为是疏远冲绳与日本关系的分离主义者。48

   卡拉维独断专行的统治使其陷入与琉球政府、琉球民众、赖肖尔领导之下的美国驻日使馆以及日本政府的冲突中。美国驻日使馆将卡拉维的政策批评为“直接统治”“家长作风”和“分离政策”。49他打破了琉球人对肯尼迪新政策的美好憧憬,导致了琉球政府集体辞职以及冲绳自民党的分裂。美国认识到“冲绳自民党是岛上最保守最亲美的政党”,而且“琉球对缺乏自治的不满和批评已经反映在日本媒体和冲绳自民党成员的评论中”。50以前从来没有高级专员本人制造如此严重的政治问题。面对琉球形势的恶化以及日本方面压力的日益增大,华盛顿相关部门开始探索如何缓解这种紧张局面,并围绕高级专员本身的身份及其人选展开了博弈。

   总之,卡拉维坚决抵制肯尼迪新政策,其背后有华盛顿军方的大力支持,这也反映了华盛顿内部在琉球政策上的分歧与斗争,军方反对任何可能威胁其在琉球不受约束地位的行为,卡拉维在岛内推行的各种措施恰是为了维护军方特别是陆军在琉球的利益。卡拉维在琉球的独断专行也标志着美军对琉球的统治达到顶峰,此后美军开始逐步放松对琉球的控制。

  

   三、弱化统治:美军放松对琉球的管控

约翰逊上台后,美国的远东政策整体上变化不大,其主导思想是遏制中国“共产主义”在亚洲特别是在东南亚的扩张,正是在这种思想的指导下,美国逐步卷入越南战争并深陷其中。而“重经济轻武装”的日本在其保护下经济发展迅速,与之形成了竞争的态势。在战争重负之下,美国需要日本增加对东南亚国家的经济援助从而保持该地区的稳定。51因此,美国致力于巩固美日同盟关系,扶植亲美的日本领导人———来自自民党的佐藤荣作。52但随着1970年《新美日安全条约》将到期,在此之前必须对琉球政策进行较大幅度调整,否则琉球问题将成为日本国内反对党攻击自民党的焦点。53如果佐藤荣作或是自民党的执政地位受到影响,这将是美国远东政策最大的失败。此时,维持友好、密切的美日关系的重要性已经超过了琉球军事基地所带来的收益,而且此时的调整以不损害美国在远东的军事力量为前提。鉴于此,美国必须调整美日同盟,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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