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黄锴:行政诉讼给付判决的构造与功能

更新时间:2020-03-07 15:18:06
作者: 黄锴  
最高人民法院即便承认“具有正当理由的拖延履行”,也须对其作出严格解释,谨防“正当理由”在司法适用中被滥用。

   (二)裁判方式的“明确化要求”

   关于给付判决的裁判方式,行政诉讼法第73条仅规定了“判决被告履行给付义务”,“行诉解释”第92条在此基础上作了进一步充实,增加了“一定期限内”和“相应的”两项限定要素。

   学理上通常根据裁判内容的明确程度,将行政诉讼裁判类型区分为程序性裁判、实体性裁判两种。程序性裁判仅笼统地要求被告履行义务,而不涉及义务的具体内容;实体性裁判不仅要求被告履行义务,还会在裁判中明确义务的具体内容。[27]在比较法上,基于司法权与行政权之分工,程序性裁判是行政诉讼的主要裁判类型,实体性裁判只有在行政机关裁量受限的情况下方可适用。[28]我国行政诉讼制度中,履行判决和重作判决在裁判方式上体现了上述规律和要求。以重作判决为例,1989年行政诉讼法第54条仅原则性地规定了“判决被告重新作出具体行政行为”,唯一的限制是“被告不得以同一事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为”,可见重作判决是一类程序性裁判。2000年《最高人民法院关于执法<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中规定,“可以限定重新作出具体行政行为的期限”,但对具体行政行为的内容仍无涉及。直到“尹荷玲诉台州市国土资源局椒江分局土地行政批准案”作为典型案例发布,才确立了“在裁判时机成熟时,直接判令被告作出内容明确的特定行政行为”的规则,例外地承认了实体性裁判的裁判方式。[29]

   从现有条文结构看,给付判决并未遵守“程序性裁判为原则、实体性裁判为例外”的裁判方式,而有原则上应作实体性裁判的倾向。“一定期限内”和“相应的”两项要素均有限定给付义务的功能。“一定期限内”要求法院在裁判中言明履行给付义务的期限。这里的“一定期限内”并非法定期限或约定期限,而应理解为合理期限。司法实践中,法院“考虑到经过诉讼之后,行政机关耽误的履行期限已经较长,可以据情确定少于法定或约定的期限要求行政机关履行”。[30]如果说,“一定期限内”仅是程序性限制的话,“相应的”则构成对给付义务内容的实体性限制。将法院判决履行的给付义务限定为“相应的”,结合前述给付义务内容明确的要求,可以理解为,法院应当判决被告履行原告申请的内容明确的给付义务。如上文所述,在适用给付判决的案件中,原告所申请的给付义务之内容往往已被行政机关作出的行政行为所确定,或者已为法律规范所明确,法院仅需通过查明事实、适用法律即可确定,此时法院已经具备代替行政机关行使行政权的可能,符合作出实体性裁判的条件。司法实践中,给付判决亦多为实体性裁判。如在“张富扬诉辽宁省沈阳市浑南区人民政府履行征收补偿义务案”中,最高人民法院认为:“按照规定最高标准即1000元/月判决浑南区政府给付张富扬自搬离房屋之日起即2014年11月至实际给付之日期间的临时安置补助费,亦充分考虑了张富扬的合法权益,亦无不当。”[31]“给付判决以实体性裁判为原则”在最高人民法院的会议纪要中也得到了确认:“‘相应的给付义务’是指按照原告申请的内容明确履行给付义务,并明确给付的内容和方式……如果事证明确,法律对于给付事项规定比较明确,行政机关的裁量已经缩减甚至缩减为零,为了尽快实现当事人的实体权利,应当直接针对给付事项作出判决。”[32]

   综上可知,行政诉讼法第73条为给付判决设定的规范构造过于原则和抽象,后经“行诉解释”填充,又经最高人民法院所作裁判文书的解释,给付判决的规范内容更加具体和明确了。审判实践中,给付判决的适用不仅需要满足三个层次的构成要件,其裁判内容也要符合明确化的要求。经由上述分析,亦可总结出给付判决司法适用的两个特点:其一,给付判决所涉法律概念的内涵并不确定,且包容性极强,留待解释的空间极大。针对“依法”“给付义务”等不确定法律概念,采取不同的解释方案将导致截然不同的适用效果。其二,当前的司法实务倾向于对“依法”“给付义务”等概念作扩张解释,认为“依法”不仅包括“依照法律、法规等规范性文件的明确规定”,还包括“依照法律法规所认可的名义”;“给付义务”不限于“给付行政”范畴;给付内容不仅包括金钱等财物,还包括行为。正是在这一意义上,有学者将给付判决称为诉讼上的“多用途武器”,[33]这一赞誉恰是当年胡芬对德国行政诉讼法上一般给付诉讼的评价。不可否认,若从文义出发,给付判决的确有能力负担起“多用途武器”之重任,但“每一个法条,都紧密交织在法体系中,构成一个有意义的整体关系”[34],给付判决处于行政诉讼判决体系中,司法适用不能不考虑其与其他判决类型的分工与关系,亦不能忽视给付判决在行政诉讼制度中特有的功能定位。若一味作扩张解释,难免导致给付判决与其他判决类型在适用范围上发生重叠,甚而引发司法适用的混乱,影响给付判决特有功能的发挥。

  

   二、给付判决的体系定位与适用边界

   1989年行政诉讼法关于判决类型的规定仅有一个条文,2014年修改后的行政诉讼法将其增至10条,并初步完成了“判决方式类型化”的目标。[35]给付判决作为整个判决体系中新增的一员,填补原有判决类型的不足或漏洞必然是其重要功能之一,这使得给付判决在整个判决体系中的定位以及其与其他判决类型的适用边界,更值探讨。

   (一)给付判决在行政诉讼判决体系中的定位

   行政诉讼法第69条至第78条规定了行政诉讼的判决类型,根据判决原告胜诉还是败诉,还可将判决类型进一步划分。第69条系原告败诉的唯一判决类型,即驳回诉讼请求判决,第70条至第78条均系原告胜诉的判决类型。后者又可以根据判决所针对的行政行为的性质再作分类,第70条至第77条为一般判决类型,针对所有行政行为均可适用,第78条为特别判决类型,只能针对行政协议适用。

   上述两段切分在行政诉讼法的条文中体现得非常清晰。至于第70条至第77条所规定的判决类型是否还有进一步分类的可能,仅从法律文本推断无法得出结论。笔者以为,可以借鉴民事诉讼法上的分类规则,将这些判决类型进行归类。在民事诉讼法上,判决类型被归为三类:形成类判决、确认类判决、给付类判决,其中形成类判决意指法院作出的关于某种法律关系发生、变更或消灭的判决;确认类判决意指法院作出法律上的效果或者法律关系存在或者不存在的判决;给付类判决意指法院作出要求被告履行某种义务的判决。[36]行政诉讼法第70条至第77条的判决类型恰好能够对应上述分类。具体而言,撤销判决与变更判决可以对应于形成类判决,确认违法判决与确认无效判决可以对应于确认类判决,履行判决与给付判决可以对应于给付类判决。[37]根据上述分类,给付判决在整个行政诉讼判决体系中的定位非常清晰,其属于给付类判决的一种子类型,与履行判决的关系属于内部关系,与形成类判决、确认类判决的关系属于外部关系。

   (二)给付判决适用边界的模糊性

   相比给付判决与形成类判决、确认类判决之间较为清晰的外部关系,给付判决与履行判决的内部关系要复杂得多。给付判决与履行判决同属给付类判决的子类型,具有极为相似的适用逻辑,可以概括为“查明被告负有义务—判决被告履行义务”的基本结构。相似的结构极易导致司法适用的混乱。据笔者观察,在司法实践中,履行判决、给付判决同时适用;案由为不履行法定职责,判决采用给付判决;案由为不履行给付义务,判决采用履行判决等情形不在少数。[38]究其原因,根本上还是源于两种判决要求被告履行之义务,即“法定职责”与“给付义务”的关系未能厘清。早在修法过程中即有意见提出,“给付义务”和“法定职责”不好区分,建议予以明确。[39]法律出台后,学界也继续主张应对“法定职责”与“给付义务”的关系进一步澄清。[40]

   在讨论这一问题前,有一个前提必须予以解决,即“法定职责”与“给付义务”是包含关系还是并列关系。若两个概念是包含与被包含的关系,适用时仅需要明确哪个是特别条款、哪个是一般条款,特别条款优先适用即可。这类似于德国法上称课以义务诉讼为一般给付诉讼的亚类,对其应当优先适用。在既有的讨论中,这种观点的赞同者不乏少数。如有论者指出,给付义务是法定职责的上位概念,履行判决与给付判决系特别规定与一般规定的关系。[41]笔者以为,这种观点在既有规范体系下无法成立。根据“行诉解释”第68条第1款第2项规定,行政诉讼法第49条第3项规定的“有具体的诉讼请求”,包括“请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务”。在“法定职责”与“给付义务”之间使用了“或者”一词,意味着,“法定职责”与“给付义务”系毫无交集的两个概念。因此,法定职责与给付义务之间是相互排斥的并列关系,而非特别规定与一般规定的包含关系。

   明确了这一前提后,再来分析“法定职责”与“给付义务”分别涵盖的内容。学界目前的解释方案大致有两种:一种观点认为,法定职责对应于行政决定,给付义务对应于非行政决定的其他给付。[42]该观点源于比较法上课以义务诉讼、一般给付诉讼的划分。[43]对于“非行政决定的其他给付”的范围,有学者在参照德国法的基础上认为,应当包括财产性给付和非财产性给付两部分。非财产性给付又可分为积极作为给付和消极不作为给付。[44]另一种观点认为,给付义务仅限于金钱或财产的给付,法定职责指行为的给付。因此,行政机关不履行相关行为义务的,适用履行判决;行政机关不履行金钱、财产给付义务的,则应适用给付判决。[45]持这种观点的学者,主要是从“行诉解释”第92条规定的内容出发,结合行政诉讼法第12条第1款第12项列举的“抚恤金”“最低生活保障待遇”“社会保险待遇”,将给付义务限定于金钱或财产的给付。[46]

   在最高人民法院出版的一系列论著中,“法定职责对应于行政决定,给付义务对应于非行政决定的其他给付”的观点几为共识,但裁判文书中体现的观点更多的是“给付义务仅限于金钱或财产的给付,而法定职责则是指行为的给付”,不论是笔者检索到的最高人民法院所作的裁判文书,还是下级人民法院的裁判实务,皆是如此。[47]可见,观点上的分歧仍然显著存在。

   (三)既有解释方案的困境

   上述两种关于法定职责与给付义务界限的解释方案,其实都能自洽地构成一体,足以应对现有受案范围内所有基于公法上的请求权提起的诉讼。但是,法定职责与给付义务的边界还值得进一步推敲。第一种解释方案是将德国法上的做法直接移植到了我国的行政诉讼制度中,此种方案若要成立,必须满足一个前提,即行政决定与非行政决定间的界限是清晰的。在我国目前的制度背景下,这一前提并不牢靠。何谓“行政行为”、何谓“具体行政行为”,在规范层面还不明确,尚欠必要的定义。2014年行政诉讼法修改之时,虽将受案范围中的“具体行政行为”改为“行政行为”,但其内涵是否发生了变化,至今未有定论。[48]第二种解释方案虽具有更强的操作性,但其仍有未能解决的问题,即为何要对金钱或财产的给付与行为的给付加以区分,这一区分的基础何在,为何不将这两种给付统一规定在一种判决类型之下。

上述疑问之外,既有的两种解释方案还面临着更为深层的困境。无论是将给付义务对应于非行政决定的其他给付,还是将其对应于金钱或财产给付,均须直面一个颇为尴尬的问题:在修改之前的行政诉讼判决体系中,这些类型的给付内容是履行判决所不能容纳的吗?答案显然是否定的。在1989年的行政诉讼判决体系中,履行判决所对应的“法定职责”概念早已包含了上述内容。首先,“法定职责”已包含金钱或财产的给付。2014年行政诉讼法第12条新增的“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的”,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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