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张震 石逸群:新时代黄河流域生态保护和高质量发展之生态法治保障三论

更新时间:2020-03-07 15:04:08
作者: 张震   石逸群  
也就是通常所说的“软法”来予以规范黄河流域的开发与保护工作。在公法中,软法是指行政主体发布的非法律性的指导原则、规则和行政政策。[12]本文也将采用这一论证逻辑,将涉及黄河流域生态保护和高质量发展的非法律性的指导原则、规则和行政政策视为软法。

   不可否认,软法在调整法律关系中发挥着硬法不可替代的作用。一方面,从立法成本和技术而言,软法具有制定成本低、制定效率高等特点。当无法形成行之有效的经验时候,就可以先制定软法来予以规范,特别是在区域合作治理中的应当突出软法治理的重要性 [13]。另一方面,从立法落实的难易程度而言,软法具有较高的灵活性和适应性等特点。而硬法受制于本身固有的性质,即当制定完成之后,法律就已经落后于社会现实。此外,硬法也不能朝令夕改,否则便无法维护法律的权威。但是具体结合到黄河流域生态保护与高质量发展,可以看到,若不能及时的将行之有效的软法上升为硬法,赋予国家强制力保证实施的效力,会对整个黄河流域生态法治保障带来困难,甚至对整个生态法治化进程来带阻力。所以,在黄河流域生态保护和高质量发展建设中,软法虽然发挥着硬法不可替代的作用,但是软法在参与黄河流域治理中也存在法律效力层级不高、执行标准不统一等难题。

   其一,在黄河流域治理中,过多的不具有法律强制力保证实施的规范性文件将不利于国家生态法治建设,不利于黄河流域生态保护与高质量发展。根据《立法法》的规定,重庆作为直辖市,享有先行先试的立法权;以宁夏回族自治区为代表的自治区享有先行先试和有限制变通的立法权;民族区域自治地方享有变通的立法权。当中央层面发布了针对黄河经济协作区生态保护的规划之后,各省区是否能将规划中的精神、原则,甚至是制度及时与本地区实际情况相结合,因地制宜地转化为法律,是保证黄河流域生态法治发展的关键。

   然而现实情况却是,在生态环境保护领域,黄河经济协作区各省市人大及其常委会通过有关生态环境保护领域的立法少之又少。大多数是以决议、通知、意见等不具有国家强制力保证实施的政策文件做出。

   其二,黄河经济协作区各省市立法主体没有及时将生态保护政策予以法治化确认。例如,2007年内蒙古自治区人民政府制定的《内蒙古自治区退耕还林管理办法》(以下简称为《管理办法》)的部分条款已经不能做对退耕还林活动予以全面的系统化保护。《管理办法》对退耕还林活动的范围做出了界定,即退耕地还林、配套的荒山荒地造林和封山(沙)育林[3]。然而在“十三五”规划中,已将“重要水源地坡耕地”纳入新一轮的退耕还林还草工程之中。同时在2019年内蒙古自治区开展的四大专项整治就将水源地保护纳入新的专项整治范围,而地方立法却没有及时根据政策的需要做出立改废。

   其三,黄河流域生态保护政策的灵活性与法律的稳定性之间没有实现一个动态平衡。黄河经济协作区各省的社会、经济、文化发展差异较大,建立统一的环境资源保护立法不具有现实可行性。不能因为政策的偏向就进行大量的立法,也不能因规避风险而不进行地方立法创新,新时代完善生态法治中国建设,应该实现法制的需求与法制的供给之间形成稳定的动态平衡。

   例如:2002年国务院印发了《关于黄河近期重点治理开发规划的批复》,旨在用10年左右时间初步建成黄河防洪减淤体系。2008年国务院又印发了《关于黄河流域防洪规划的批复》,提出到2025年,黄河流域流经省份建成比较完善的防洪减淤体系,基本控制洪水和泥沙。然而地方对中央政策防洪减淤体系立法情况整体表现为立法积极性不高,通过地方性法规对中央政策予以落实的省市有山东省、河南省,以及宿迁市、东营市。制定地方政府规章的省市有山东省、河南省,以及淄博市、兰州市。可以看出,黄河流域上、中、下游地区立法制定主体表现出明显的差异。黄河流域中、下游地区的新增立法制定主体表现出积极地立法偏好,而黄河流域上游地区的新增立法制定主体表现出消极地立法回避,大多采取以不具有法律强制力保证实施的其他规范性文件的方式作出,即立法不作为。

   (三)黄河流域生态保护环境政策没有与其他政策之间实现良性互动

   应当将生态文明建设贯穿于黄河流域生态保护与高质量发展的全过程,在制定其他政策,甚至是法律的时候,也需要将“生态文明”理念纳入其中。“五位一体”做为我国社会主义事业发展的战略布局,黄河流域生态保护应当深入贯彻“生态文明”理念,除了要在生态法治领域体现生态文明理念,还需要在其他领域的政策制定也应当体现生态保护的理念。下文将重点以财税制度、商事经济领域、旅游业为例,说明黄河流域环境政策缺乏与其他政策之间实现良性互动。

   其一,缺乏财税制度与黄河流域法治生态化相结合。虽然在《环境资源法》中已经针对排放污染物做出明确的规定,即采取征收环境保护税或者污染物排放税的制度设计。有学者也提出,“采取税收限制与税收优惠相结合的办法”,[14]对黄河流域生态治理具有积极的意义。《环境保护法》明确规定国家有权机关可以采取财政、税收、价格、政府采购等方面在环境保护方面基于政策和措施上的鼓励和支持[4]。“我国现行资源税覆盖的征税范围,基本上属于矿藏资源占用税的性质,征税范围远远小于世界其他国家。”[15]黄河流域流经的省份,可以在生态环境保护问题上采取税收与环境保护相结合的政策导向,要符合税收制度的依法合理设定,不能对地方经济的发展起到抑制作用,当然也不能设定过低的税收优惠,从而对地方的财政收支带来负担。

   其二,商事经济领域与黄河流域法治生态化相结合不足。也就是在追求西部地区经济快速增长的同时,忽视了向法治生态化转化。经济发展所追求的价值目标是效率、成本,不符合环境资源保护与防治所追求的价值目标,必然会对法治生态化转向过程中出现阻力。相对于东部地区而言,西部地区自身以来就在经济、环境等领域落后于东部地区,所以不能因为盲目赶超东部地区,而过度地在商事经济领域予以倾斜,大肆开发和利用黄河流域的自然资源,忽视了对生态环境的保护。

   其三,缺乏旅游业与法治生态化相结合。盲目的为了加快旅游的发展,而兴修道路、桥梁等有关旅游的基础设施建设问题上,对生态法治发展带来阻力。2013年“一带一路”倡议提出以来,给黄河经济带旅游发展带来了新的契机与挑战。同年《中华人民共和国旅游法》的制定,将社会效益、经济效益和生态效益相统一做为旅游业发展的基本原则[5]。应当充分发挥黄河旅游发展在“一带一路”倡议中的重要作用,通过黄河旅游业的发展,实现保护、传承、弘扬黄河文化的复兴。然而黄河流域各地区在开发当地特色旅游资源,建设相配套的有关旅游基础设施,并没有真正意义上实现将生态效益原则与社会效益、经济效益相统一起来。由于生态旅游资源的特殊性,有很多生态旅游资源都属于非物质文化遗产,甚至具有不可再生性,而过度开发生态旅游资源不利于对黄河流域生态资源的保护。

  

   三、黄河流域生态法治保障之完善

   法治才是保障黄河流域生态保护的根本。特别是在2018年“生态文明”入宪之后,标志着生态法治发展有了新的内涵,“意味着中国宪法观体系进一步丰富”[8]54,为新时代黄河流域生态法治发展提供了新的规范指引。将黄河流经地区生态保护与经济发展提到并重的位置,从健全黄河流域生态法治规范体系、法律与政策协同保障生态发展以及环境政策与其他政策相协同的法治发展等三个方面入手。

   (一)健全黄河流域生态法治规范体系

   黄河流域生态法治体系是实现作为第五国家战略之一的黄河流域生态保护和高质量发展的必由之路。对实现黄河流域依宪、依法开发和保护具有重要的意义。有学者提到,建立要构建以可持续发展为核心的生态法治体系。[16]黄河流域生态法治应该是以宪法为根本,以环境保护法等环境法律规范为核心,以有关生态环境保护方面的其他规范性文件为主要内容的多层级、多部门融贯的生态法治规范体系。因为“体系不仅可以保障最大可能的概观性,同时亦可保障法安定性。”[17]在时间上,实现将生态文明贯穿于黄河流域保护与发展的始终;在方式上,实现黄河流域生态保护与经济高质量发展相结合的法治生态化转变。因此健全黄河流域生态法治规范体系可以从生态保护的理念和制度建设两个维度出发。

   其一,黄河流域生态保护的理念构成。现阶段,在构建黄河流域生态保护理念的时候,首先要要立足于我国国情和实际,正确处理好黄河流域开发与保护的问题。由于我国正处于并长期处于社会主义初级阶段,新时代社会主义建设面临着新的矛盾和任务。因此在面对生态发展问题上,借鉴国内外成熟的生态治理经验的同时,应该建立在我国国情和实际,特别是国家社会经济、政治、文化水平。其次,要立足于生态文明理念的内涵。有学者早在2003年就提到,“只有实现了生态自然的可持续发展 , 才有人类社会的永续发展”。[18]无独有偶,也有学者提到,“生态文明入宪应该成为世界各国生态环境领域发展的最新趋势”。[19]生态文明理念丰富了当前我国环境保护的内涵与外延,为提高黄河流域水资源的节约集约利用提供了规范指引。最后,要立足于绿色发展的新理念。绿色发展是对宪法序言中新发展理念的具体化。其核心就是实现黄河流域生态保护与经济高质量发展的统一,正确处理好“绿色”黄河流域与经济发展的辩证关系。

   其二,黄河流域生态保护的制度建设。可以从黄河流域生态保护的治理制度,保障制度,以及救济制度出发。在黄河流域生态保护的治理制度中,制定严格的排污总量控制制度,在各省市分段治理的同时,也要实现跨区域污染防治合作治理制度建设。在黄河流域生态保障制度中,要加强黄河流域环境执法,形成多层级、跨区域、跨部门的高效环境执法梯队。在黄河流域生态保护的监督救济制度中,实现黄河流域生态保护环境督查常态化机制,完备的生态补偿机制,以及健全的黄河流域环境保护目标责任制和考核评价制度。

   在黄河流域生态保护的主体方面,可以分为国家、社会组织以及公民。是因为“公民、国家和社会是当代法律规范乃至宪法规范中最主要的主体性要素”。[7]9根据各主体在生态环境中所享有的权益不同,应当分别对国家、社会组织以及公民在生态保护负有的义务予以明确,确保生态保护主体在黄河流域生态保护中的功能定位。首先,应当突出国家在生态问题中的“治理”功能。这是由于国家所处的特殊性质所决定。其次,应当彰显社会组织在生态保护中的“防治”功能。社会组织在从事民商事活动的时候,应当做到对黄河流域的生态保护负有充分的注意义务。最后,应当鼓励公民个人在生态保护问题中的“预防”功能。

   “治理黄河,重在保护,要在治理”。[20]然而在一系列西部地区生态保护规划当中可以看出,国家对于黄河流域生态环境治理采取的是防治的进路。也就是说,黄河流域生态保护中防治的环境对象要远远多于保护和维持的环境对象。不可否认,因为在政绩的要求下,对生态环境中存在问题进行防治要比保护和维护现状的生态环境治理要容易很多,直接表现为政策在发挥生态法治进程中具有易变性,给生态保护法治化进程来带阻力。笔者认为,可以将环境保护的对象予以类型化,“既要求保护自然资源和维持良好环境,也强调对负面的污染和公害进行有效预防。”[7]34因此在黄河流域保护与发展建设中,环境保护的对象所处于不同的状态而进行分类保护,是维持现状,预防还是治理。

   (二)完善黄河流域生态保护法律与政策协同保障生态发展

政策的灵活性与法律的稳定性之间应该实现一个动态平衡。一方面,实现政策的灵活性能够弥补法律自身固有的滞后性;另一方面,实现具有强制力保证实施的法律能够弥补政策效力层级不足的问题,从而达致政策与法律在黄河流域生态法治发展方面实现功能互补。(点击此处阅读下一页)


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