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周天勇:深化土地体制改革与理顺经济运行

更新时间:2020-03-05 22:22:33
作者: 周天勇 (进入专栏)  
这些做法共同的本质,就是土地所有人在规划改变前,原用途下的土地市场价值是其在规划改变后获取土地或货币收益的基础和准绳。由此可以看出,东亚模式的经济体成功实现了农民的市民化和城市化转型,与它们选择了合理的城市化土地社会分享方式是分不开的。这说明了东亚土地制度模式的特点:产权是清晰的;按照旁边地定价;除去部分级差、公共投入和调整用地规划的涨价,用实物税或土地增值收税的办法,调整土地收入在土地所有者与政府间的合理分配。

  

   但是,中国在土地要素配置方面,农村和农业土地为行政性不能交易,即要素需求者和供给者之间不能在城乡统一的市场上自由交易;农村和农业土地向城市和非农业转移配置过程中,要素需求者之间则是一家交易;地方政府集中土地要素在城市和非农业领域配置时,要素供给者与需求者之间,又形成了行政垄断性交易。这种土地要素交易、流动、配置和投入,与新古典经济学全要素生产率模型所要求的基本市场经济规则大相径庭。在许多学者讨论中国全要素生产率的文献中,程度不同地忽视了这一基本假定的可靠性问题。

  

   那么,在实际的土地要素交易和配置体制中,在国民经济要素的投入产出和效率贡献、收入分配比例、消费支出流程、供给与需求平衡等方面,究竟发生了怎样的扭曲和严重问题呢?

  

   (二)土地行政限制不能交易的隐匿资本

  

   由于农村土地不能够交易,不能由市场定价,没有价值表达,在农村和农业,以及城镇和非农业中存在着巨额数量的“隐匿资本”。投入产出中的四项最基本的要素为劳动力、土地、资本和技术。在固定资产中,装备和厂房等会随着供给的扩大、技术的进步和时间的迁移而逐步折旧、损耗和消失,而土地要素属于稀缺要素,具备不易损耗等特征而长期存在。因此,可利用土地,对一个国家而言是最基本的领土,对一个企业而言是厂房、生产线、工作、生产、经营的基础条件,而对一个家庭而言是最稳定的立足与安居之地。土地,是国民经济投入产出中最重要和不可或缺的要素,是企业最重要的资产,是居民最重要的财富和获得财产性收入中最重要的资本之一。由于土地要素可以交易,依靠供需就可以确定其价格,进而通过价格折算成资本,这样就可以投入资本的核算;反之,若土地要素不能交易,就会形成没有价值表达的“隐匿资本”。

  

   “隐匿资本”是指,稀缺性的要素或有投入成本的要素,在国民经济核算以及家庭和企业的使用中,由于不能交易造成没有价格,但作为重要的资源,又存在于国民经济的消费、生产和分配过程中,而且发挥着作用。像这样的要素,在投入产出和国民经济核算中实际存在,但在价值上不能表达,价值数据上没有表现,就归属于“隐匿资本”。

  

   在投入产出模型中,也可将土地实物数量作为投入进行核算。但是,土地属于稀缺要素,由于供给是固定的,而需求则不断增长,因此其价格是不断提高的。同时,由于水利、能源、交通、人口、环境、市场、信息等条件的不断改善,土地也是增值的。另外,由于地理位置的不同,其级差价格也不一样。因此,只考虑实物数量的土地投入,不考虑稀缺性和价值性方面的投入,投入产出模型对国民经济的描述就会不全面。

  

   首先,在进行农业的全要素生产率分析时,如果仅仅计算劳动力和资本的投入,就会漏掉土地的贡献;只以实物作为耕地要素投入,则不反映土地的稀缺性和增值性成本。因而,在相当多研究农业全要素生产率的文献中,得出的结论是中国农业劳动力的全要素生产率贡献较大。实际上,这是没有将土地作为资本计入而得出的错误结论。例如,2017年农村中的集体草原、耕地、林地和园地,分别为32.9亿亩、20.23亿亩、27.05亿亩和2.13亿亩,以笔者测算估计的价格分别为每亩约1万元、4.5万元、8万元、15万元,其价值分别为32.9万亿元、91.0万亿元、216.4万亿元、32万亿元。农业用地总价值为372.3万亿元,除了部分林地外,其余只能出租流转,不能进行交易,也无法在农业产出的土地投入中以资本的形式进行核算。

  

   其次,在核算农村非农业投入产出时,农村中的村庄、乡所在地、建制镇等的建设用地等要素,为行政性不能交易要素,没有价格,也就不能作为有价值表达的资产。因此,仅仅将村庄、乡所在地和建制镇中的装备、建筑、车辆、劳动力等作为要素投入,在计算农村的非农业GDP产出以及全要素生产率时,由于其不能交易,没有价格,就会造成巨额数量的资本被“隐匿”。例如,2017年,农村村庄建设用地、建制镇建成面积分别为28991万亩和7843万亩,其价格分别为每亩22万元和48万元,则两者的总价值分别为63.8万亿元和37.6万亿元。两者相加,建设用地总价值为101.4万亿元,但由于存在不同程度的不能交易,因而在衡量农村非农村经济投入产出时,无法被作为资本计入。

  

   最后,许多国有企业的工矿建设用地,1998年前都是通过无偿划拨获得的。这部分土地在企业的投入产出中,虽然也参与生产和服务过程,但是并不以有价值的资本要素形式体现,而且在现有的绝大多数全要素生产率分析文献中,也不将其作为实物土地投入计入。如果与后来购买出让土地的民营和外资企业一样,将其按照市场价格作价算入资本,相当多国有企业的投入产出效率,特别是资本产出率将大幅度下降。例如,2017年,城市建成区面积约为8150万亩,按照当年每亩土地出让金221万元计算,其土地价值为180.1万亿元;县城建成区面积约2850万亩,每亩保守估计按照80万元计,其土地价值为22.8万亿元。城市和县城区仅建成区土地价格总值达202.8万亿元。其中城市城建区3200万亩的土地为1998年以前无偿划拨,城市中被隐匿价值的土地,价值为70.7万亿元。还有工矿用地,1998年以前划拨供应的工矿土地面积约为4424万亩,每亩价格按照30万元计算,隐匿的价值在60万亿元。截至2016年,工矿用地面积为8600万亩,总价值约142万亿元。城市和工厂企业中,被隐匿的土地价值约130万亿元。

  

   (三)GDP被漏算和GDP泡沫

  

   实际上,在建筑、制造和服务等活动形成GDP时,在农村和城市中部分土地的行政不能交易性,以及城镇中一部分土地的行政极端交易性,导致了农村GDP的漏算和城镇GDP的泡沫。

  

   在农村建筑业中,土地不能交易导致不可能有土地的定价机制,土地也就没有稀缺或者成本投入形成的价格。于是出现这样的情况:在农村村庄中,农户用外出打工挣得的收入,投资一户设施、质量很好的庭院,但如果投资者要交易则是违法的,也就是投入不能变现,在以支出法核算时,至多按照农村住宅建设投资额计入当期GDP的形成。同样,在农村集体建设用地上建设厂房、商店、旅店等也是如此,土地因不能交易而没有价格,每年支付租金计入企业的运营成本,在核算GDP时,只有建筑物和设备及其安装等计入,而没有土地资产的计入。也就是说,在农村中大量与土地相关的住宅、工厂、商业、旅游业的建筑物和建筑设施,由于行政不能交易性,土地没有价格,进而在GDP核算中没有包含实际相对价值较高、比例相对较大的土地资产和财富。极端的例子,如在城郊的集体土地上农户自家建设了一处住宅,占用土地0.3亩,建筑面积150平方米,投资费用为70万元,由于土地不能交易,因此按照支出法形成的GDP就是70万元;而在隔壁,土地为竞价支付出让金而得,0.3亩地价格为200万元,假定容积率为900平方米/6户,按照每平方米3万元的价格,每户住宅价值为450万元。如果不计算其他5套住宅,仅仅0.05亩的土地和建筑面积加150平方米的一套住宅,总价值就达483万元。

  

   根据国家统计局2016年的统计数据,农村居民的人均住宅面积为45.8平方米。从居住面积的人均统计来看,应当以农村户籍居民为准。因为2.86亿名在外农民工是在本地或者外省务工,在外就业租住,其稳定的居住供给保障还是农村的住宅。按照农村户籍居民人口8.02亿人计,农村住宅面积为369亿平方米,由于农村每户住宅含有约0.4亩的庭院土地,如果放开交易,以带院每平方米3000元计算,将交通方便、城郊、旅游等区域集体土地上的农村住宅与其他地区的农村住宅平均,农村住宅总价值约为111万亿元。

  

   前文已述,农村中还有价值474万亿元的农用和建设用地。由于绝大部分不能交易,没有价格,因此不是资产,不能作为创业的资本,不是市场经济中的财富,其投入、产出和交易等也就不表现为GDP。因而,农民守着巨额的土地财产,得不到财产性收入,财富被隐匿,财产性收入被阻碍。

  

   近年来,国民经济增长速度持续下滑,为了使GDP增速呈现较为稳定的状态,中国将研发投入作为产出计入了GDP的核算。还有一些学者提议,应当将生态环境投入也作为绿色GDP计入。但是,这种计入在收入、资产和财富增加方面,居民和企业的获得感并不直接和强烈,而且争议较大。上述与土地有关的资产及财富的增加,却由于农村土地的行政不能交易性、没有价格而被漏算,而且规模巨大。土地要素能够交易,具有价值,其投入和产出应当被核算在资产、投入和GDP之中,这也符合国际规则。而中国在核算GDP时,对规模并不大、争议很大的研发投入、绿色成本和产出进行重点计算,却对规模巨大的土地要素、资产和财富忽略不计,可谓得不偿失。

  

   土地行政极端性交易,会造成土地价格上涨较快,导致资产价格和GDP价值的泡沫化,从而积累国民经济的金融风险。前面已经分析过,过去的法律规定,土地作为国民经济投入产出的要素,如果农村集体土地转用为建设用地,必须由政府征用为国有土地,而且被征用的土地供给方为千村万户,而征收的土地需求方只有地方政府一家,征用并不按照市场价格交易,定价为政府补偿,而且远远低于市场价格。集中低价征收土地,而对于土地的需求方,地方政府又成了土地供给方的强行代理,即所有的土地先以低价收储到地方政府手中,再竞价出让给众多需要土地的企业。

  

   地方政府这种土地行政极端性的征收交易和行政强制性的极端出让交易,快速推动土地价格上涨。行政极端交易和寡头垄断,结果必然是土地价格极端上涨和住宅价格快速上涨。例如,建设用地协议和出让价格,从1998年的每亩5万元,上涨到2017年的221万元,土地出让价格年均上涨率为22.07%,十九年中价格翻了44.2倍。城镇商品住宅价格从2000年的每平方米2048元,上涨到2018年的8737元,年均价格上涨幅度为8.39%,十八年中价格翻了4.3倍(见表1)。当然,这是全国平均价格,一些超大、特大和省会城市的房价上涨幅度,要远高于全国平均水平。

  

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本文责编:limei
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文章来源:《学术月刊》2020年第2期
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