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姜长云:培育发展现代化都市圈的若干理论和政策问题

更新时间:2020-03-05 22:15:01
作者: 姜长云  

  

   习近平总书记在党的十九大报告中明确要求,“建立更加有效的区域协调发展新机制”。“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。2017年12月召开的中央经济工作会议明确要求,“提高城市群质量,推进大中小城市网络化建设”。2018年12月召开的中央经济工作会议进一步要求,“增强中心城市辐射带动力,形成高质量发展的重要助推力”。但就总体而言,除少数发达地区外,中国大多数地区城市群的发展在总体上,处于雏形或框架构建阶段,城市群内部不同城市(镇)之间的有机联系尚待健全,错位发展、分工协同、融合一体新格局尚待培育。与此相关的是,一个城市群往往包括若干都市圈,而都市圈作为城市群的重要组成部分,有利于打造成富有创新力和竞争优势的区域空间单元。但在培育发展现代化都市圈的过程中,仍有许多重要理论和政策问题亟待深入研究,本文就此进行初步探讨。

  

一、“中心化”“去中心化”的矛盾及其求解

  

   迄今为止,关于都市圈的界定尚无统一标准。尽管如此,都市圈往往基于日常生活圈或人口通勤圈,由一个或一个以上核心城市同与其有密切联系和一体化倾向的周边地区组成,这应是无疑议的。当然,这些周边地区既包括核心城市之外不同层次、不同类型的城市(镇),也包括环绕在城市周边的乡村地区。《国家发展改革委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(发改规划︹2019︺328号)将都市圈界定为“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”。作为一种政府业务工作抓手和政策导向,在培育发展现代化都市圈的过程中,我们不必过多地拘泥于对都市圈的概念界定是否精准,而宜本着开放包容、求同存异、突出重点的原则,在尊重这一概念及其政策逻辑的基础上,更多地关注影响都市圈高质量发展的重大理论和政策问题。

  

   无论对都市圈的概念作何界定,都市圈的发展都必然涉及如何科学处理核心城市和周边地区发展的关系问题;或者进而言之,是都市圈核心城市与都市圈内相关城镇、广域乡村腹地的关系问题。在讨论城镇化问题时,经常被作为议题的如何科学处理核心城市极化效应和扩散效应、核心城市向心集聚力和辐射带动力的关系问题,实际上也是都市圈发展中如何科学处理核心城市与周边地区发展关系的问题。能否科学处理这一问题,关系到都市圈的发展质量及其可持续性。

  

   通常,在城市群形成的初级阶段,集聚是主要驱动力;在城市群的成长阶段,集聚与扩散共同构成主要驱动力;在城市群的成熟阶段,扩散是主要驱动力(肖金成,2013)。有的学者基于对欧、美、日等国家或地区都市经济圈发展历程的分析,将都市圈发展概括为5个阶段,分别是强核阶段、外溢阶段、布网阶段、整合阶段和耦合阶段(宋迎昌,2005)。那么,在中国现阶段培育发展现代化都市圈的过程中,应该如何科学处理核心城市与周边中小城市(镇)、乡村地区的关系呢?

  

   一种观点认为,当前中国的许多大城市甚至特大城市,作为都市圈的核心城市辐射带动力不强,仍具有较强的集聚经济或规模经济、范围经济效应,城镇化或都市圈的发展仍应处于以培育极化效应或强核为主的阶段;培育发展现代化都市圈,应结合规划布局和政策导向的倾斜引导、公共资源配置的倾斜支持,着力推动优质资源、中高端要素和中高端产业向核心城市集聚,优先发展核心城市,加快都市圈“中心化”进程。待作为核心城市的大城市、特大城市发展到一定阶段后,再顺应发展阶段转变,引导其强化对周边地区的扩散效应和外溢作用,着力增强都市圈核心城市对周边地区的辐射带动作用。还有一种观点认为,近年来,在中国推进城镇化的过程中,许多大城市、特大城市虹吸效应过强,导致优质资源、中高端要素和中高端产业过度向核心城市集中集聚,挤压周边中小城市和乡村地区的发展空间,加剧城乡发展、区域发展失衡问题,是部分中小城市或乡村地区走向衰败萧条的重要原因,因此城镇化或都市圈的发展也要注意规避“一花独放不是春”的问题;培育发展现代化都市圈的当务之急,不是强化极化效应和聚集经济,而是要结合规划布局、政策导向和公共资源配置格局的调整,做好都市圈“去中心化”的文章,引导优质资源、要素和产业更多地向大城市周边的中小城市和小城镇流动,借此更好地支持周边地区发展,防止“大树底下不长草”;通过夯实中小城市(镇)发展基础,实现都市圈城镇体系“百花齐放春满园”。

  

   应该说,前述两种观点都有一定的合理性,但也各有其偏颇之处。实际上,二者都强调在培育发展现代化都市圈的过程中,要通过规划布局和政策引导、公共资源配置的倾斜,实现预期目标。前一种观点面临的问题是,有什么动力机制能够确保核心城市周边的中小城市和乡村地区有积极性先支持核心城市优先发展,待核心城市发展到一定阶段后再加快自身发展?按照前一种观点的逻辑,倘若核心城市率先发展不成功,周边地区是否一直要等下去?怎么能保证周边地区共享发展成果,或有平等发展权?按照后一种观点,在培育发展现代化都市圈的过程中,是否就不需要培育核心城市的引领和辐射带动作用?核心城市又有什么动力机制听任更多资源、要素和产业流向周边地区?按照后一种观点的逻辑,都市圈的发展很容易出现核心城市品质和发展能级不高、辐射带动能力不强的问题。实际上,这两种观点都无法规避核心城市和周边地区在优质资源、要素和产业发展方面竞争有余、合作不足的问题,都难以形成都市圈核心城市与周边城镇、广域乡村之间的层次分工和错位发展、优势互补格局;也难以有效增进都市圈发展的关联性、整体性和协同性,提升都市圈发展的整体质量、效益和创新力、竞争力。无论是按这两种观点中的哪一种,实现都市圈高质量发展的目标都容易落空。

  

   那么,如何协调前述两种观点的矛盾,推动都市圈高质量发展?笔者认为,比较有效的途径是坚持推进都市圈中心化提升和网络化发展并重的方针,将推进都市圈核心城市增强向心集聚力和辐射带动力有机结合起来,将推进都市圈核心城市提升发展能级与加快构建大中小城市网络化发展的城镇体系、培育乡村振兴新动能有机结合起来。在推进核心城市内涵提升和发展方式转变的同时,打造都市圈梯级增长节点,推进城乡融合和以城带乡,加快构建由中心城市牵头、网络化发展的都市圈发展协调推进机制。

  

   一是通过推进都市圈中心化提升,鼓励都市圈中心城市在推进集约型紧凑式发展和加快绿色低碳、智慧化转型方面发挥引领作用,增强对都市圈内外优质资源、高端要素和高端产业的集聚力,进而增进都市圈中心城市的活力、创新力和竞争力,提升其发展能级、经济密度和对都市圈高质量发展的引领能力。这一方面有利于解决都市圈中心城市与周边中小城市、广域乡村低层次同质竞争的问题,规避因低层次同质竞争引发的都市圈中心城市对周边地区资源、要素和产业发展的虹吸效应;另一方面有利于强化都市圈中心城市与周边地区的产业链关联和梯度分工、错位互补、融合协作格局,增强都市圈中心城市对周边地区发展的核心主导作用和引领带动能力,为打造富有活力、创新力和竞争力的现代化都市圈创造条件。

  

   二是通过推进都市圈网络化发展,培育以大城市或特大城市为核心、大中小城市和小城镇网络化发展的城镇体系,加快构建极核化、组群化、网络化的都市圈发展格局,将都市圈内部层次不同、功能有别的大中小城市和小城镇打造成都市圈梯级增长节点。借此,可以为推进都市圈高质量发展、提升都市圈核心城市发展能级,提供多元化多层次的战略支撑,增强都市圈发展的抗风险能力。这也有利于将都市圈内部除核心城市外的大中小城市和小城镇打造成承接和中转放大核心城市引领带动作用的战略平台,有利于更好地发挥都市圈城镇体系对周边乡村发展的辐射带动作用。在此背景下,依托都市圈重大基础设施通道和都市圈内邻近城市之间的集聚—扩散效应,打造都市圈产业发展廊道和都市圈发展轴;在夯实都市圈梯级增长节点的同时,通过推进基础设施互联互通、生态环境联防联治和公共服务共建共享,强化都市圈内部发展的网络链接机制,增强都市圈整体功能,提升都市圈生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀水平。

  

   三是通过推进都市圈中心化提升和网络化发展并重,有利于将推进都市圈核心城市提升发展能级同引导都市圈梯级节点城市向心发展结合起来,将都市圈核心城市增强对开放、创新的引领力与都市圈梯级节点城市做实对基层和乡村的带动力结合起来,将增强中心城市辐射带动力同营造不同层次、不同类型、不同功能城市(镇)间的分工协作、优势互补、融合协同格局结合起来。借此,以促进中心城市与周边城市(镇)同城化、一体化发展为导向,更好地帮助都市圈核心城市扩大发展的腾挪空间,完善都市圈空间发展格局;也为培育区域城乡融合发展新动能创造条件,推动都市圈加快构建彰显生机活力的优质创业圈、富有创新力和竞争力的高效产业圈、宜居宜业宜游的魅力生活圈和长效普惠共享的便捷服务圈,增强都市圈在全国发展中的显示度、竞争力和可持续发展能力。

  

二、警惕被曲解的“首位度”误导都市圈发展

  

   许多地方在讨论都市圈发展的重要性时,都喜欢拿中心城市(或核心城市,下同)首位度说事,都市圈中心城市更是如此。似乎培育发展现代化都市圈的一个重要目标就是提高中心城市首位度。这实际上是一种曲解甚至误解。

  

   在区域经济学中,往往将在一个国家或地区中第一大城市规模占据绝对优势的现象称为首位分布,将在一个国家或地区中,第一大城市与第二大城市人口等规模指标的比值称作首位度(魏后凯,2011)。首位度高,说明在该国或该地区发展中,人口集中于金字塔顶部中心城市(往往也是第一大城市)的程度高,体现了中心城市在所在国家或区域城镇体系中的相对主导程度。但是,中心城市首位度往往受到所在国家或区域自然地理条件和经济社会因素的影响。比如,山区相对于平原地区,前者中心城市的首位度低一些有其合理性。忽视这些条件或因素的影响,简单比较不同中心城市的首位度,容易夸大首位度指标的实际意义。

  

   之前已有一些研究证明,只有在完整的城镇体系中计算和比较中心城市首位度才有意义,不加区分地按照行政单元计算中心城市首位度,并据此分析中心城市规模应该得到扩大或受到控制,容易得出错误的结论(沈迟,2019)。通常,城市人口的集聚性及其需求的高层次、高密度,主要表现在城市的中心城区。由于城市中心城区的人口数往往小于该城市对应行政区的人口数,而且在不同城市中心城区人口数占对应行政区人口数的比重往往存在较大差别,计算中心城市首位度应该利用第一大城市与第二大城市的中心城区人口数进行比较,不宜采取两大城市所在行政区的人口数进行比较。

  

脱离了相对完整的城镇体系,不宜简单地进行中心城市首位度比较。如果一个省不是一个相对完整的城镇体系,计算中心城市首位度也就没有太大意义。比如,山东至少存在着以济南为中心和以青岛为中心两个相对完整的城镇体系,用济南中心城区人口数与青岛中心城区人口数之比来衡量济南首位度,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《区域经济评论》2020年第1期
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