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姜长云:培育发展现代化都市圈的若干理论和政策问题

更新时间:2020-03-05 22:15:01
作者: 姜长云  
或者用青岛中心城区人口数与济南中心城区人口数之比来衡量青岛首位度,说明不了太多问题。离开了北京和天津,河北省域城镇体系也不是相对完整的城镇体系,因此将河北第一大城市石家庄与第二大城市的中心城区人口数进行比较,据此得出石家庄首位度是高还是低,也没有太大意义。宁夏南北向长、东西向短,最南端的固原和偏北的银川应该不属于一个城镇体系,用银川中心城区人口数和固原中心城区人口数进行比较,充其量只能说明哪个城市中心城区的人口规模大。中心城市首位度与经济发展水平或人均GDP之间,也不存在明确的一一对应关系。

  

   近年来,许多地方在讨论都市圈发展的重要性时,往往把都市圈中心城市人口数和GDP等相关经济指标占全省比重,作为衡量中心城市首位度的指标。这实际上存在对中心城市首位度概念的延伸转化问题,有偷换概念甚至误读的嫌疑。为什么这样说呢?第一,同一个省份未必属于一个相对完整的城镇体系,不宜简单地进行中心城市首位度分析。第二,城市首位度主要是所在城镇体系中第一大城市和第二大城市人口数之比,并非第一大城市相关指标与全省之比。

  

   当然,借用城市首位度概念,将其延伸到省域、区域分析,而且将省会城市相关指标与全省比较,也并非一定不可以。比如,将省会城市人口数、GDP或其他发展指标占全省比重定义为省会城市在省域发展中的首位度,据此进行不同省份之间的比较,也谈不上有什么专业性的失误。但是,在这种概念内涵发生异化的前提下,按照异化前的首位度概念对异化后的首位度计算数据进行过多解读,必须谨慎防止误读。第一,相对于不同省份、不同省会城市的横向比较,这一指标在同一省份、同一省会城市的纵向比较更能反映对应省会城市发展质量、效益和竞争力的提升情况。第二,基于不同省份、不同省会城市的横向比较,据此得出省会城市规模应该得到扩张或受到控制的结论,往往是缺乏逻辑或不合理的。因为不同省会城市人口数、GDP或其他发展指标占全省比重大小,往往是特定自然地理条件和经济社会因素综合作用的结果,它与省会城市应该得到扩大或受到控制之间并无必然联系。第三,在按照这种方法计算省会城市在省域发展中的首位度时,如果需要讨论的是省会城市作为城市的功能作用,那么与省会城市对应的人口、GDP或其他发展指标,应该采用省会城市中心城区的对应数据,不宜采用省会城市与行政区概念相对应的数据。

  

   近年来,许多地方为了强调培育都市圈甚至发展壮大省会城市的重要性,将城市首位度概念延伸转化或内涵异化为省会城市人口、GDP等相关指标占全省的比重,分别形成省会城市人口首位度、省会城市经济首位度的概念;再根据计算的省会城市首位度数据及其与其他省份省会城市首位度数据的比较,得出本省应该培育以省会城市为核心的都市圈,并优先支持省会城市做大做强的结论。这种分析不仅偷换了中心城市首位度的概念,而且张冠李戴地把两个不相关的事情联系在一起,是经不住推敲的。

  

   有的地方计算省会城市首位度时,不是采用省会城市中心城区的相关数据与全省比较,而是采用省会城市对应行政区的相关数据与全省比较。如按照这种方法根据《中国统计年鉴2019》相关数据计算,除北京、天津、上海、重庆外,2018年在全国省会城市中,人口首位度,即省会城市人口占全省比重位居全国省会城市前三强的分别是西宁、银川和哈尔滨,人口首位度分别为39.3%、32.7%和28.8%;人口首位度位居全国省会城市最低的3个省会城市分别是济南、南京和郑州,人口首位度分别为7.4%、10.5%和10.3%。2018年经济首位度,即省会城市GDP占全省比重位居全国前3强的分别是银川、长春和西宁,分别为51.3%、47.6%和44.9%;经济首位度最低的分别是济南、南京和呼和浩特市,分别为10.3%、13.9%和16.8%。从这种比较结果可见,省会城市首位度偏低或偏高,都很难说是好事或坏事。如果据此得出省会城市偏小、首位度偏低,应该扩大省会城市空间范围的结论,更是与培育发展现代化都市圈要求坚持高质量发展、形成区域竞争新优势和增强中心城市辐射带动力的方向背道而驰的。按照前述概念内涵异化了的首位度逻辑,如果将省会城市的区域范围扩大到全省,则省会城市的首位度都等于100%,显然这是毫无意义,甚至荒谬的。

  

三、培育发展现代化都市圈与推进行政区划调整

  

   培育发展现代化都市圈,关键是构建运行有效、融合一体的都市圈协调发展新机制,破除都市圈内部不同行政区之间、城乡之间的利益藩篱和政策壁垒,以促进都市圈中心城市与周边城市(镇)同城化发展为导向,统筹优化都市圈发展的空间治理体系和空间开发格局,在基于各自比较优势和空间关联科学选择都市圈内核心城市、梯级节点城市功能定位的基础上,推进构建核心城市引领、分工协作有序、轴带联动发展、网络链接有效的都市圈一体化发展新格局。借此,协同推进都市圈构建高质量发展的现代产业体系,强化基础设施互联互通、生态环境联防联治、公共服务共建共享和区域城乡融合发展,持续推进都市圈培育体现现代化发展方向,统筹有力、竞合有序、错位协同、绿色协调、共享共赢的命运共同体。

  

   在讨论都市圈发展和编制都市圈发展规划的过程中,推进行政区划调整很容易成为广受关注的选项。有人认为这是都市圈发展的当务之急,寄希望于借此解决都市圈核心城市腾挪空间不够、辐射带动空间不足、聚集效应不强的问题。有人认为都市圈发展需要理顺管理体制,推进行政区划调整有利于解决在现有不同行政区之间缺乏统一协调的问题,完善区域治理体系和规划管控体系,规避区域之间恶性同质竞争问题。还有一些人虽然不认同推进行政区划调整是都市圈发展的当务之急,但也把适时推进行政区划调整作为推动未来发展的重要备选举措。

  

   但是,我们认为,推进行政区划调整,不应是构建都市圈协调发展新机制的重要选项,充其量只宜作为辅助措施。都市圈规划作为区域规划的一种重要类型,区域规划本身就是以跨行政区的特定区域国民经济和社会发展为对象编制的规划,以贯彻实施重大区域战略、协调解决跨行政区重大问题为重点,这也决定着在培育发展现代化都市圈的过程中,不宜把推进行政区划调整作为构建都市圈协调发展新机制的重要选项。在培育发展现代化都市圈的过程中,固然需要提升政府规划和战略统筹力,推进都市圈内部跨行政区的政策协调和规划衔接;也需要促进都市圈发展更好地对接国家发展的重大战略,提升开放合作水平、改革创新能级和发展品质品位,为更好地争取国家或省级层面的资金、资源、战略和政策支持创造条件。这些方面可通过扩大行政区划范围的方式实现,也可以通过推进都市圈内部跨行政区深度合作、构建都市圈协调发展新机制的方式实现。超越都市圈的省级政府也可以为提升政府规划和战略统筹力,以及对接国家发展的重大战略提供坚实支撑。

  

   更重要的是,培育发展现代化都市圈应该成为市场主导、自然发展的过程,成为政府引导、高质量发展的过程。在此过程中,不仅涉及都市圈中心城市与周边城市(镇)之间的关系,还涉及周边城市作为都市圈梯级增长节点城市与其周边亚区域小城市(镇)、特色小镇乃至广域乡村之间的关系。培育发展融合一体的现代化都市圈,要以都市圈中心城市与周边城市(镇)、梯级节点城市与其周边亚区域一体化发展为基础,协调增强都市圈中心城市、梯级节点城市各自的向心集聚力和辐射带动力,以及都市圈整合发展能力和综合创新力、竞争力。因此,在培育发展现代化都市圈的过程中,应该适度淡化自上而下的行政管理理念,着力培育多元互补、刚柔相济、柔性适应、网络协同的现代治理理念,注意激发政府、非政府组织和社会公众等多元主体通过多种方式参与都市圈发展的积极性、主动性和创造性;更多关注培育都市圈融合一体发展的内生动力和可持续发展能力,完善都市圈内部不同行政区之间,甚至城乡之间的协同、联动和整合发展机制。在培育发展现代化都市圈的过程中,都市圈内部核心城市与梯级节点城市之间,核心城市、梯级节点城市与其周边区域之间的经济、社会和技术联系均存在逐步强化和深化的过程。撇开强调行政区划调整和行政区扩围的思路,用多元共治的理念培育都市圈协调发展新机制,有利于更好地顺应城镇化发展和都市圈演进规律,按照“政府推动,市场主导”和“融合互补,协作共赢”原则,引导都市圈发展的利益相关者更好地培育都市圈命运共同体意识,持续强化和深化前述经济、社会和技术联系,并深入推进要素市场一体化和营商环境建设,完善成本共担利益共享机制,形成推进都市圈融合一体化发展的“大合唱”。

  

   构建都市圈协调发展新机制既要有战略思维,也要立足当前,脚踏实际,从小事做起,注意借鉴其他方面行之有效的经验。如推进大江大河流域治理甚至河长制等举措,也有诸多可供借鉴之处。有些地方在培育发展现代化都市圈的过程中,推进取消都市圈内部的高速收费站,加强都市圈内外环线建设,推进都市圈内部断头路、城际铁路和城市—机场快速通道建设,强化政策引导鼓励区域差异化、特色化发展,引导国家级开发区(产业园区,下同)强化同省市级开发区的产业链关联,培育都市圈核心城市—梯级节点城市—小城镇—乡村地区之间的产业发展梯度和产业链、供应链关系,鼓励行业协会、产业联盟甚至博物馆联盟等在推进跨区域合作中发挥作用,也是推进都市圈一体化、构建跨行政区协调发展新机制的重要举措。这些举措都有利于打破行政区经济,是推进行政区划调整难以根本替代的。当然,鉴于当前行政层级在很大程度上影响公共政策调整和公共资源分配,建立高层级的都市圈发展领导小组和有效的都市圈发展组织支撑机制,对于构建都市圈协调发展新机制也有重要影响,对此也应给予重视。从长远来看,引导都市圈内部不同行政区之间、不同利益相关者之间深化换位思考,并顺应发展阶段转变循序渐进地推进都市圈建设,对于引导和凝聚社会共识、加快构建都市圈协调发展新机制也有重要意义。

  

   在培育发展现代化都市圈的过程中,如果疏于构建都市圈协调发展新机制,只是将关注的重点放在推进行政区划调整或扩围上,很可能导致都市圈建设“台上称兄道弟,台下勾心斗角”,导致都市圈内部不同区域之间“面和心不和”甚至“貌合神离”的格局。因为单靠行政区划调整,难以有效解决都市圈内部发挥市场对资源配置决定性作用的问题,难以有效培育都市圈内部多元利益主体,特别是企业和社会力量参与都市圈发展的内生动力,并有效激发其主动性、积极性和创造性;甚至也难以有效培育都市圈内部次级行政区层面参与都市圈发展的内生动力。

  

本文责编:limei
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文章来源:《区域经济评论》2020年第1期
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