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陈道英:我国互联网非法有害信息的法律治理及其完善

更新时间:2020-03-05 14:16:30
作者: 陈道英  

   摘要:  我国在网络非法有害信息的治理上已经初步建立起了完整的法律体系,但是这一法律体系仍存在许多有待完善之处。为此,应该进一步巩固和提升国家网信办的地位,明确非法有害信息治理规则,试行信息内容分级治理制度,并进一步理顺网络服务提供者的法律责任,落实其在信息内容上的安全管理义务。

   关键词:  网络安全法;非法有害信息;网络服务提供者;安全管理义务

  

   引言

   我国对网络非法有害信息厉行规制由来已久。早在1994年国务院颁布的《计算机信息系统安全保护条例》中就已做出“任何组织或者个人,不得利用计算机信息系统从事危害国家利益、集体利益和公民合法利益的活动”的规定,而在1996年国务院颁发的《计算机信息网络国际联网管理暂行规定》中又将其进一步明确为:“从事国际联网业务的单位和个人,应当遵守国家有关法律、行政法规,……不得利用国际联网从事危害国家安全、泄露国家秘密等违法犯罪活动,不得制作、查阅、复制和传播妨碍社会治安的信息和淫秽色情等信息。”到了1997年公安部颁布的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》,网络非法有害信息已经被细化为了9类(即“九不准”)。2016年《网络安全法》的颁行是我国网络立法史的一个巅峰,在网络非法有害信息法律规制领域,它同样意味着长期以来存在的立法层级低、内容不一致、缺乏统筹主体等问题开始得到解决。然而,《网络安全法》的施行并未终结网络非法有害信息的存在。为实现对网络信息内容的有效治理,我们有必要对我国的网络信息内容规制体系进行细致的梳理,找出症结之所在并针对性的予以改进。

  

   一、我国互联网信息内容法律治理体系

   “网络并非法外之地”。网络属于法律规制的对象已经成为了世界各国的共识。[1]在网络非法有害信息规制领域,我国已经形成了以《网络安全法》及全国人大会常委会两个决定为顶点,以《互联网信息服务管理办法》等行政法规、规章为主体,以《侵权责任法》为补充,以《刑法》(尤其是修正案七与修正案九)为托底的完整法律体系。

   (一)初步形成了稳定的界定模式

   总体说来,我国法律法规对网络非法有害信息的界定主要有二:2000年国务院颁布的《互联网信息服务管理办法》和2016年颁布的《网络安全法》。至于《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》则主要着眼在与《刑法》的对接上,对于更为常见的行政规制并无涉及。

   其中,《互联网信息服务管理办法》对行政规制领域中标准不一的“九不准”进行了初步明确,此后所制定的规制网络的法规、规章等对网络非法有害信息的规定大多与之大同小异。《网络安全法》则在第12条对网络非法有害信息的界定进行了进一步明确,规定使用网络“应当遵守宪法法律,遵守公共秩序,尊重社会公德,不得危害网络安全,不得利用网络从事危害国家安全、荣誉和利益,煽动颠覆国家政权、推翻社会主义制度,煽动分裂国家、破坏国家统一,宣扬恐怖主义、极端主义,宣扬民族仇恨、民族歧视,传播暴力、淫秽色情信息,编造、传播虚假信息扰乱经济秩序和社会秩序,以及侵害他人名誉、隐私、知识产权和其他合法权益等活动。”并在第46、47条规定了其他法律、法规所禁止的内容同样构成非法有害信息。

   (二)明确了网络服务提供者的信息内容治理义务

   《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》明确规定“从事互联网业务的单位要依法开展活动,发现互联网上出现违法犯罪行为和有害信息时,要采取措施,停止传输有害信息,并及时向有关机关报告。”而《互联网信息服务管理办法》则进一步规定,“互联网信息服务提供者发现其网站传输的信息明显属于本办法第十五条(“九不准”)所列内容之一的,应当立即停止传输,保存有关记录,并向国家有关机关报告。”这一规定在此后我国制定的网络法律法规,包括《网络安全法》中都基本上得到了沿用。

   此外,依据《互联网信息服务管理办法》,“互联网信息服务提供者和互联网接入服务提供者的记录备份应当保存60日,并在国家有关机关依法查询时,予以提供。”依据《网络安全法》,网络运营者[2]还应当建立网络信息安全投诉、举报制度,公布投诉、举报方式等信息,及时受理并处理有关网络信息安全的投诉和举报;对网信部门和有关部门依法实施的监督检查予以配合;为公安机关、国家安全机关依法维护国家安全和侦查犯罪的活动提供技术支持和协助;留存与监测、记录网络运行状态、网络安全事件有关网络日志不少于6个月(第49、28、21条)。

   (三)规定了周密的法律责任

   对于法律责任的规定比较有代表性的是《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》。该办法规定制作、复制、查阅、传播网络非法有害信息的,由公安机关给予警告,有违法所得的,没收违法所得,可以并处罚款;情节严重的,并可以给予6个月以内停止联网、停机整顿的处罚,必要时可以建议原发证、审批机构吊销经营许可证或者取消联网资格;构成违反治安管理行为的,依照治安管理处罚法的规定处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。同时,该办法对未对用户发布的信息进行审核的网络服务提供者也规定了相应的法律责任。《互联网信息服务管理办法》沿用了上述规定,并对经营性互联网信息服务提供者和非经营性互联网信息服务提供者的法律责任做出了区分。

   为了统一网络执法的依据、提升网络执法权威,《全国人大常委会关于维护互联网安全的决定》对各法规、规章的规定予以了总结和肯定,为确定违法者所应承担法律责任树立了基本原则。《网络安全法》在贯彻上述原则的基础上,除重申发布或传播网络非法有害信息依照法律、行政法规的规定予以处罚外,还对违反同法第46、47条的行为规定了相应的法律责任。

   在民事侵权领域,《侵权责任法》第36条规定网络服务提供者在发现(明知)其平台上存在非法有害信息(侵权信息)或接到被侵权人的通知时负有删除该信息的义务,否则即应与侵权人承担连带侵权责任。而在刑法领域,我国《刑法》对于以网络为对象及通过网络实现的犯罪做出了系统的规定,其中与网络非法有害信息规制联系最为紧密的除了煽动、教唆类犯罪外,就是修正案九所规定的拒不履行信息网络安全管理义务罪。

  

   二、我国网络信息内容法律治理中存在的问题

   尽管我国在网络空间内容治理上取得了初步成效,[3]但是由于网络信息内容的治理较为复杂,因此在实践中仍存在着许多问题有待解决。

   (一)“1+X”治理体系尚不稳定

   根据《国务院关于授权国家互联网信息办公室负责互联网信息内容管理工作的通知》, 国家互联网信息办公室(以下简称“国家网信办”)负责全国互联网信息内容管理工作,并负责监督管理执法。《网络安全法》更从法律层面上正式承认了国家网信办在网络安全(包括信息内容安全)及相关监督管理领域中的统筹协调地位。这也就是通常所说的“1+X”的网络治理体系。

   然而,我国的网络内容治理体系却并未真正形成理想的“1+X”体系。根据学者的统计和分析,在网络内容治理上各国家机关之间形成的“中心-边缘型网络”中有3个中心,而不是1个。这3个中心分别是国家网信办、公安部和工信部。(见图1)

   图1 2013-2018 年间互联网信息服务治理机构合作网络

   (来源:魏娜、范梓腾、孟庆国:《中国互联网信息服务治理机构网络关系演化与变迁——基于政策文献的量化考察》,《公共管理学报》2019年第2期)

   这一统计结果与我们在实践中观察到的情形也是一致的。国家网信办虽然有国家最高领导人领衔的中共中央网络安全和信息化委员会作为其权威性支撑,但要终结网络治理上政出多门、重复监管的情形也面临着相当大的困难。以网络直播为例。尽管国家网信办出台了《网络直播服务管理规定》,但几乎与之同时,文化部也出台了《网络表演经营活动管理办法》。而此前广电总局就已制定了《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》。再加上文化部2011年制定的《互联网文化管理暂行规定》,网络直播从业者及网络运营者就可能受到至少3个部门、4个规章(规范性文件)的规制。[4]总体说来,根据“谁主管谁负责”的原则,除国家网信办外,至少有以下部门有权对网络非法有害信息进行规制:工业和信息化部、文化部、公安部、国家安全部、广电总局、新闻出版总署、工商总局、知识产权局等。在各自的主管领域内,上述各部门出于部门利益的考虑往往坚持自己的治理权限。要想真正建立起“1+X”的治理体系,任重而道远。

   (二)具体治理规则仍有欠明确和妥当

   基于对《网络安全法》与《互联网信息服务管理办法》的分析,我国在非法有害信息具体治理规则上存在的问题主要有三。

   第一,模糊了“违法”与“违反道德”的界限。《网络安全法》与《互联网信息服务管理办法》的主要差异之一就是将违反社会公德者纳入到了“非法有害信息”中。[5]虽然尊重社会公德的确是值得提倡的,但是将违反社会公德的信息纳入非法有害信息却是不妥。信息内容的治理同时是对言论自由的法律限制,而言论自由要求的是较一般的权利与自由更为严格的法律保护。道德虽然与法同为调整人类社会的规则,但却是一种较法更为宽泛、更变动不居的价值评价,二者不应混淆。如果将公序良俗[6]和社会公德设为言论自由的法律边界,那么对言论自由的法律规制将在实际上失去限制,公民的言论自由也将无以为继。

   第二,立法用语有欠精确,限制过宽。[7]准确性是对法律的首要要求。然而,“九不准”的用语却大都较为抽象和原则,还需要进一步予以具体化。如“传播……暴力”的规定。对于“暴力信息”就可能存在多重理解。是只要存在打斗情节即属暴力信息,还是打斗情节需要严重到普通人难以忍受的程度才属暴力信息?对于新闻报道、历史著作、文学创作等是否应做除外规定?[8]这些都是需要进一步明确的。此外,还有的表述限制过宽,如“违反宪法法律的规定”。言论自由本为宪法权利,限制言论自由的法律也须能通过合宪性审查。如果将所有违反法律的信息都认定为被禁止信息,那么言论自由就将在实质上失去抵御国家立法权的宪法屏障。

   第三,违反了法律保留原则。尽管《立法法》第八条并未明确列举言论自由,但是从宪法学原理及该条的兜底条款出发,对言论自由的限制也应遵循法律保留原则。在禁止性信息的规定上,法律虽然可以一揽子追认行政法规的既往规定,却不能对将来的行政法规作出预先承认。因为这属于事实上的授权立法,而属于法律保留原则的立法事项不得授权或委托其他机关进行立法。尽管《网络安全法》第47条的立法目的可能是担心挂一漏万,但它所导致的结果却很可能是“九不准”被无限扩大。

   (三)网络运营者的法律责任设置欠妥

   以《网络安全法》为代表,我国法律、法规、规章等均规定网络运营者对于用户发布的信息应履行管理义务,即:发现网络非法有害信息的,应当立即停止传输,采取消除等处置措施,防止信息扩散,保存有关记录,并向有关主管部门报告。很显然,“发现”网络非法有害信息是网络运营者履行上述义务的基础。

然而,网络运营者之“发现”包括三种情形:(1)行政主管部门通知;(2)通过投诉、举报渠道(包括被侵权人通知)获知;(3)通过人工审查等方式主动发现。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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