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张晓颖:参与全球贫困治理:中国的路径

更新时间:2020-03-05 13:47:52
作者: 张晓颖  

   内容提要:全球贫困治理面临贫困人口多、官方发展援助不足、南南合作缺乏共识等外部挑战以及贫困国家减贫能力弱并缺少社会发展所需的足够包容性等内部制约。改革开放以来,中国通过实践“三支柱”政策框架,坚持基础设施、农业和农村优先发展的战略,取得了巨大减贫成就。中国参与全球贫困治理的重点在于通过提升合作伙伴国家减贫能力,以投资和贸易促进合作伙伴的利贫性增长,并提升其包容性和多维度综合减贫的发展,夯实消除贫困的农业基础。中国消除贫困的经验是全球公共知识产品的重要组成部分,可供发展中国家借鉴。

   关键词:全球贫困治理、《2030年可持续发展议程》、中国减贫经验

   作者简介:张晓颖,北京大学经济学院博士后;王小林,复旦大学六次产业研究院副院长、教授。

  

   联合国《2030年可持续发展议程》设定的全球贫困治理目标是到2030年“在全世界消除一切形式的贫困”。实现这一目标需要构建全球贫困治理体系,其中不仅包括继续加强官方发展援助(Official Development Assistance,ODA),也包括加强南南合作。通过梳理中国减贫领域的成就与理念,结合全球贫困治理面临的主要问题,有助于明确中国参与全球贫困治理的路径,并为国际减贫合作提供借鉴。

  

   一、全球贫困治理的挑战

   尽管在联合国层面,全球已就2030年消除一切形式的贫困达成共识,但从全球贫困人口规模和分布、ODA、南南合作、发展中国家自身能力以及经济增长和社会发展方式等方面的分析来看,全球贫困治理仍面临巨大挑战。

   (一)全球贫困人口规模大、分布不平衡

   第一,全球贫困人口规模大。世界银行2018年发布的全球贫困监测数据显示,按照2011年国际购买力平价(PPP)每人每天1.9美元的极端贫困标准估算,全球贫困发生率已从1990年的35.9%下降到2015年的10%,降幅达70%以上。但截至2015年底,全世界仍有近7.36亿极端贫困人口,撒哈拉以南非洲的贫困发生率高达40%以上,且贫困人口总数一直在增加。

   第二,全球多维贫困严重。从贫困的维度来看,除了收入贫困外,教育、健康以及包括家庭用电、饮用水、卫生设施等在内的多维减贫面临更大的挑战。贫困的表现并不仅是收入或消费的不足,它往往意味着贫困人口获得义务教育、基本公共卫生、生活水平等多方面能力不足。联合国开发计划署发布的全球多维贫困指数(MPI)从教育、健康、生活水平3个维度10个指标综合评估多维贫困状况,根据2018年监测结果,105个国家的13.4亿人口遭受多维贫困,占这些国家总人口的23.3%。这比世界银行1.9美元极端贫困标准衡量的全球贫困人口规模大得多。

   第三,全球贫困人口分布不平衡。从区域来看,撒哈拉以南非洲和南亚是面临减贫挑战的重点区域。以世界银行的极端贫困标准来看,1990年,撒哈拉以南非洲极端贫困人口只有2.78亿人,2010年增长到4.09亿人,2015年增长到4.13亿人。2030年以后世界极端贫困人口的90%将来自撒哈拉以南非洲。[1]以联合国开发计划署的MPI衡量,40.6%的多维贫困人口生活在南亚,41.6%生活在撒哈拉以南非洲。需要指出的是,全球多维贫困人口中有67%生活在中等收入国家。[2]这意味着,全球贫困治理不能仅仅关注低收入国家,中等收入国家的贫困治理问题同样不容忽视。

   (二)ODA难以满足全球贫困治理的融资需求

   20世纪60年代以来,由经济合作与发展组织(OECD)发展援助委员会(DAC)提供的ODA,即发达国家对发展中国家的发展援助,一直是全球贫困治理的主要资金来源。ODA通过双边和多边援助机制,最终分配给最不发达国家用于推进经济增长、应对通货膨胀、减少极端贫困等工作。目前来看,ODA主要存在以下两方面问题:

   第一,资金总量不足,难以满足发展中国家消除贫困的资金需求。尽管ODA的总量不断增长,但相对全球贫困治理的需求却远远不足。从人均ODA的接受水平来看,历史最高峰值也仅为人均21.19美元,与发展中国家巨大的减贫投资需求相比,微不足道。

   第二,有限的ODA资金使用结构上不合理,与发展中国家的需求匹配也不精准。ODA具有多种用途,如促进经济增长,稳定货币体系,推动经济社会结构调整以及消除贫困等,由此造成原本就有限的资金被分散用于多个领域。此外,ODA的资金分配与发展中国家需求的匹配并不精准。低收入国家中多维贫困人口只占全球多维贫困人口的28%,使用了42.1%的ODA;而中低收入国家多维贫困人口占全球多维贫困人口的比例高达66.0%,却仅使用了49.4%的ODA。[3]巴基斯坦、尼日利亚和印度这三个多维贫困人口数量巨大的国家,其人均接受ODA的水平却只有2.3美元、1.4美元和0.64美元。

   (三)现有的南南合作机制缺乏减贫共识

   除了ODA外,全球贫困治理的另一重要机制是发展中国家之间开展的南南合作。然而,无论是双边合作还是联合国倡导的第三方合作,其特点都是以项目为基础,缺乏宏观设计与规划,具有临时性、单一性、规模小等特点。例如,土耳其为满足非洲国家发展的特定需要,在非洲开展了“非洲农业发展计划”、“非洲健康计划”和“非洲职业培训计划”等,主要通过开展能力建设项目和提供社会服务等方式,如建学校和医院,[4]巴西则以向拉美国家和非洲葡语国家提供农业技术合作为主。

   除此之外,南南合作还缺乏共同认可的减贫合作理念和机制。发达国家对发展中国家的援助依据DAC章程,其中既包括了对资金数量的要求,也包括关于援助的原则、优先领域、优先国家等具体条款。但对于南南合作而言,尽管联合国一直在引导发展中国家间的合作,发展中国家也达成不少共识,但长期以来并没有形成专门针对消除贫困的合作原则或机制,南南合作始终处于相对松散的状态。即使近年来新兴经济体在国际事务中日渐活跃,建立了金砖国家领导人峰会等高级别磋商机制,但在发展合作领域仍然各行其是。

   (四)发展中国家自身减贫能力不足

   发展中国家自身减贫能力不足主要体现在三方面:

   第一,缺乏制定减贫战略规划的能力。尤其是撒哈拉以南非洲国家,长期在世界银行、国际货币基金组织(IMF)的影响和干预下,由国际发展专家主导制定《减贫战略规划文件》(PRSPs),自身没有能力依据国情独立自主地制定相应的减贫战略规划。国际组织在双边和多边援助项目实施过程中,其核心理念围绕良治(good governance)展开,通常包括有效的反腐、健全的问责机制、合理的公共资源管理体系及完备的法律等。[5] 相应地,对弱势人群进行赋权(empowerment),也就成为国际组织实施减贫项目的核心理念。在这种看似正确和正义的理念下,世界银行、IMF减贫工作的着力点在于通过提供援助项目,加强民主制度建设。但几十年的经验表明,民主的改善与贫困的减少之间缺乏必然的联系。

   第二,缺乏贫困监测评估的能力。这在南亚国家较为突出。例如,在世界银行贫困监测数据库中,南亚的样本覆盖度很低,一些国家既没有准确的贫困监测,更缺乏科学的贫困评估,对本国贫困状况的底数不清。这些国家有的国家甚至连一套可靠的数据也没有。

   第三,本国政府减贫战略和政策执行力不足。政府的缺位造成了在减贫领域的社会凝聚力不足,以及对促进减贫的跨区域基础设施和公共服务投入不足。此外,对于大多数撒哈拉以南非洲国家和南亚国家,区域性致贫原因特点突出,这些国家或地区的扶贫工作,严重依赖国际组织和非政府组织(NGO)。如印度的儿童贫困问题十分严重,每四个贫困人口中就有一个十岁以下的儿童[6],其主要原因是儿童受教育程度低,尤其是农村种姓较低的儿童,这些儿童的教育主要依赖当地的NGO开展。

   (五)经济增长的利贫性和社会发展的包容性不足

   长久稳健的经济增长是减贫的基础,利贫性增长(pro-poor growth)的关键是贫困人口的收入及其他权利的增幅是否高于非贫困人口[7]。从区域来看,撒哈拉以南非洲长期处于低水平且不稳定的经济增长状态,2016年国内生产总值(GDP)增速仅为1.3%。低增长导致就业市场低迷,不利于减贫。根据国际劳工组织的测算,2015年北非的失业率为全球最高,达12.1%,15~24岁的青年和女性就业率更低;在撒哈拉以南非洲,70%以上的工人虽然就业但处于弱就业,他们难以获得社会保障,收入极不稳定[8]。

   农业属于劳动密集型产业,是发展中国家最有利于减贫的产业,不但有利于解决粮食安全问题,消除饥饿,同时能够解决就业,并促进农村发展。然而,在撒哈拉以南非洲的农村,受气候、灌溉、技术等条件的约束,广种薄收的现象极为普遍,大部分农作物单位面积产量处于世界较低水平。在这种条件下,即使农业这种最有利于减贫的产业,在非洲的利贫性作用发挥的也并不好。在南亚和拉丁美洲,都存在土地分配极不公平的问题,贫困人口不能获得可耕种的土地,在减贫的基本制度安排上已经形成了增长不利贫的格局。

   社会发展的包容性考察的是一个政府是否改善了弱势群体,如老年人、妇女、儿童、残疾人、移民等参与经济、社会、文化活动的条件,以使其获得公平的发展机会。[9]因此,联合国《2030年可持续发展议程》的减贫目标不是简单地指向收入,而是消除一切形式的贫困,不让一个人落下,特别是强调教育、卫生等公共服务的公平获得,以改善社会包容性。但在那些贫困发生率高的国家,社会发展的包容性严重不足,政府在教育、医疗、社会保障等方面缺乏针对性政策,弱势群体的发展能力和抵抗风险的能力极弱。在撒哈拉以南非洲国家,教育、医疗及社会保障网络极不健全,国家对教育、医疗、社会保障的投入严重不足,2016年小学教育的完成率不足70%,卫生服务也不能普及,造成社会发展的包容性严重不足。

  

   二、中国的减贫经验

   改革开放以来,中国减贫工作取得了举世瞩目的成就,是世界上脱贫人口最多的国家,这与一系列符合中国国情的制度设计和做法密不可分。

   (一)探索出“三支柱”公共政策框架并率先实现消除极端贫困目标

   改革开放四十年来,中国逐步形成利贫性增长、包容性发展和多维度扶贫的“三支柱”制度框架,有效地推动了中国减贫工作的开展。

第一支柱:利贫性经济增长政策。改革开放后,通过实施土地家庭联产承包责任制、建立农产品价格市场,激活了农村劳动力与土地紧密、有效的结合,提高了农业全要素生产率,实现了第一轮大规模减贫。20世纪90年代通过融入全球化、工业化进程,中国利用外国直接投资(FDI)和本国劳动力红利优势,把农村富余劳动力与劳动密集型产业有效结合,提高了工业部门的全要素生产率和农村劳动力的非农就业,实现了第二轮大规模减贫。2008年全球金融危机以来,中国利用积极财政政策,把农村富余劳动力与基础设施建设和城市化建设相结合,使农民工资性收入占家庭总收入的比例上升,实现了第三轮大规模减贫。2013年以来,面对土地、劳动力红利不足等生产要素约束以及工业化的转型升级不利于贫困人口非农就业等问题,中国及时提出精准扶贫、精准脱贫方略,通过打赢脱贫攻坚战,在短期内实现了第四轮大规模减贫目标。经过这四轮大规模消除贫困的减贫历程,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《国际问题研究》2019年第3期
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