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何银:中国的维和外交:基于国家身份视角的分析

更新时间:2020-03-05 13:10:34
作者: 何银  

   内容提要:中华人民共和国成立70年来,中国的国家发展及其间国际格局和国际体系的变迁,促使中国的国家身份发生了3次演变:1949年到改革开放以前是游离于西方主导的国际社会之外的革命型国家;20世纪70年代末到2012年是逐渐回归国际社会的融入者;2013年以来,中国开始在国际制度体系中发挥“引领者”的作用。基于国家身份的分析为观察中国维和外交提供了一个独特的视角。中国在不同时期不同的国家身份对应的是不同的国家利益,以及不同的维和外交行为。当前,已经成为“引领者”的中国对联合国维和行动的贡献超越了政治和物质层面,开始成为一名规范供应者。一些国内和国际因素制约了中国有效地在维和事务中发挥“引领”作用,是当前和今后一个时期中国的维和外交需要认真应对的挑战。中国需要对自身的能力、利益诉求和国际形势有正确的判断,在发挥引领作用时科学决策、量力而行,避免行为冒进和资源浪费。

   关键词:全球安全治理;维和外交;中国的角色;国家身份“引领者”

   作者简介:何银,中国人民警察大学中国维是和警察培训中心副教授(廊坊 065000)。

   基金项目:本文系国家社科基金重大项目“中国参与联合国维和行动战略选择研究”(16ZDA094)的阶段性研究成果。

   通过维持和平行动(维和行动)维护国际和平与安全,联合国这个全球最大的政府间国际组织工作中分量最重的部分和最大亮点。今天的中国与世界分享和平发展的红利,执行的是积极参与联合国维和事务的外交政策:中国在承担了超过15%维和经费摊款的同时,向位于西亚和非洲等地区的8项联合国维和行动任务区派出了2500余名军、警维和人员。中国为饱受冲突和战乱之祸的发展中国家和地区恢复、建设和平做出了重要贡献,由此,维和外交是中国参与全球安全治理的重要路径。回顾中华人民共和国成立70年来的发展历程,我们发现:随着中国国家身份的变化,中国参与联合国维和行动从旁观者到参与者、推动者乃至引领者,中国的角色、地位发生了显著变化,表明中国在维护世界和平等方面发挥着越来越重要的作用,维和外交成为观察中国参与维护世界和平、展示负责任大国形象的重要视角。

  

   中国对维和事务的态度与国家身份的变迁

   纵观中华人民共和国成立以来70年的发展史,中国对联合国维和事务的态度变得越来越积极:从坚决地反对者变成了坚定的支持者。这样的变化引起了国内外学术界的兴趣,许多人尝试探究个中原因。根据现有的研究,中国积极参与维和事务的原因可以列出一个很长的清单,其中既包括获取石油资源和保护海外利益等经济利益因素,也包括支持联合国和多边主义、展现负责任大国形象和反制“台独”势力等政治利益因素。然而,不同的研究者所持的观点往往各不相同,难以在某一个最重要的原因上达成一致。

   不可否认,任何一个会员国在参与维和事务时,都需要从实用主义出发考虑一些近期或远期的现实利益。但是,作为国际体系中的大国和联合国核心会员,中国在联合国这个全球最重要的国际制度平台上的行为,并非现实主义的分析所能够充分解释。实际上,许多基于政策分析的研究很容易被证伪。比如,有人以南苏丹为例,指出中国更愿意参与石油等资源丰富国家的维和行动。但是,中国也向海地、黎巴嫩、利比里亚和达尔富尔等资源贫乏的国家和地区派出了大量维和人员。挪威国际事务研究所研究员马克·兰泰尼(Mac Lanteigne)指出,尽管马里并不是中国的重要贸易伙伴,但是中国仍然向这个安全风险很高的维和任务区派出了维和力量。

   也有一些学者运用国际关系理论的分析方法解读中国的维和行为。外交学院冯继承副教授研究指出,中国参与维和行动的学习实践重塑了中国对联合国维和行动的认知,进而建构和重构了中国对维和行动的身份认同。这类研究的核心问题是中国在西方主导的国际社会中的社会化(Socialization)进程。也就是说,中国在很大程度上被看作是国际规范的学习者和接受者;中国积极参与维和事务的根本原因,是为了融入西方主导的国际社会。

   中国自1971年重返联合国以来,很长一段时间里的确都在认识并逐步接受联合国及维和事务相关规范,这也是中国融入国际社会整体进程的重要组成部分。但是,不断发展、强大的中国,与国际社会的互动并非仅仅是单向的。特别是进入21世纪的第二个十年以来,中国的国内外形势出现了新变化:在国际上,2010年中国的国内生产总值排名超越日本而上升至第二位,之后不断缩小与排名第一的美国之间的差距。物质实力的增长不但成为中国深入参与全球事务的权力和资源保障,而且也激发起国际社会对中国承担更多国际责任的期待;在国内,随着以习近平总书记为核心的新一代领导集体上台,中国对自身的国家实力和国家身份等问题的认知发生了改变,提出要积极参与国际制度体系的变革,提升在国际秩序和国际体系长远制度性安排中的地位和作用。在此背景下,中国在包括维和事务在内的全球事务中,不再仅仅是一名积极的参与者,还开始展现出了引领者的势头。

   从中国参与联合国维和行动范围看,中国于1990年首次派出人员参加维和行动,迄2019年初总共参与了23项维和行动、2项政治特派团和1项联合国授权的武器核查行动,派出了近4万名军、警维和人员,涵盖非洲、中东、东南亚、南美和南欧等发展中地区。2000年以来,中国承担的维和经费摊款份额和派出维和人员的数量都经历了一个持续、快速的增长过程。2016年中国超过日本排名第二位。2019年在2016年的基础上增加了约50%,进一步缩小了与第一名美国之间的差距。并且,最近十多年,中国一直是维和行动的主要出兵/警国,派出维和人员数量经常是其余4个常任理事国总和的两倍多。

   在过去几十年间,中国对联合国维和事务的态度从坚决反对转变为大力支持。为什么会有这样明显的变化?对于这个问题,无论是基于现实利益的政策分析,还是基于社会化需要的理论分析,学者都没能给出具有说服力的答案。其中一个原因是,研究者将国家视为一个静态的概念,来认识中国参与维和事务时动态的行为。国际关系理论的建构主义学派认为,国家在国际社会中有3项基本特征:身份、利益和行为,其中身份决定国家利益,进而影响对外行为;国家身份本质上是社会化互动过程产生的一种国家间共有观念。秦亚青教授指出,改革开放以来中国经历着对国家身份的再定义:从一个革命性的国家向现状性国家转化,并引起对战略文化的再定义和对安全利益的再思考。本文在建构主义理论的基础上,拓展对国家身份的理解,提出一个主权国家的国家身份并不仅仅是由社会化互动过程赋予的;国家作为国际关系的主体,能够且有必要结合对自身的国家实力、国家利益和国际格局等考量,主动定位并采取行动塑造在国际社会中的国家身份。

   据此,本文基于中国对维和事务政策的演变与中国在崛起过程中的国家身份的演变相关性,立足中华人民共和国成立70年来国家发展历程以及其间国际制度体系和国际格局的变迁,分析中国的国家身份变化与在维和事务上的外交行为之间的关系。在此基础上,本文还进一步回答:当前和今后一个时期中国维和外交面临什么样的机遇和挑战?中国又应如何应对?从广义上讲,一个会员国的维和外交往往既包括在联合国多边维和制度框架内的行为,也包括通过维和的平台与其他国际行为体进行的双边互动。本文所论的是狭义上的中国维和外交,即中国在联合国大会和安理会等高级政治层面以及维和行动层面的外交行为态度。

  

   基于革命者和融入者身份的维和外交(1949-2012年)

   过去数十年里,中国的国家发展及其间国际体系和国际格局的变迁促成了中国的和平崛起,并引起了国家身份的3次变化:从中华人民共和国成立后到实行改革开放以前,中国大体上是一个存在于西方主导的国际体系之外的国家;从20世纪70年代末到2012年,中国大体上完成了融入国际社会的过程,成了体系内的一员;2013年第五代中央领导集体执政以来,中国开始在国际制度体系中发挥引领者的作用。在联合国维和事务领域,中国在不同时期不同的国家身份对应的是不同的国家利益,以及不同的维和外交行为。

   (一) 革命者的反对(1949-1977年)

   中国军民在第二次世界大战中英勇作战并付出了巨大牺牲,为世界反法西斯战争的胜利做出了重要贡献,参与了联合国的创建并成为安理会5个常任理事国之一。然而,1949年中华人民共和国成立后,在以美国为首的西方国家的操纵下,中国在联合国的合法席位长期被“台湾当局”非法占据。

   1951年抗美援朝战争爆发后,中国人民志愿军与以美国为首的所谓“联合国军”作战。直到1971年10月25日,中华人民共和国才恢复了在联合国的合法席位。自中华人民共和国成立之后到开始实行改革开放之前的30年间,受到国内外各种因素的影响,中国在很大程度上是一个孤立于西方主导的国际制度体系之外的革命型国家。由于这一时期中国在国内和国外都还在进行着意识形态革命,与超级大国处于对立状态,国家安全环境恶劣,所以坚守传统的国家主权观念,为拓展国际空间而积极支持广大亚非拉国家的独立斗争。这一时期,中国在维和事务中没有重大的国家利益,执行的是坚决反对维和行动的政策,因为当时中国将自身定位为国际体系的革命者,将国家利益界定为反对霸权主义和强权政治,认为维和是帝国主义干涉他国内政的工具。

   重返联合国之前,中国由于不在联合国体系之中而不能直接参与维和事务,所以只是措辞严厉地进行谴责,但是单方面的政治立场宣示并不能对联合国维和事务产生影响。重返联合国以后,中国对联合国维和行动继续持反对态度。在1972年美国总统尼克松访华后的几年里,中国的国际安全环境并没有发生根本改变,对可能违反和平共处五项原则的国际行为保持一贯的警惕。1974年,邓小平副总理在联合国大会上代表中国政府阐述了“三个世界”的理论,表明这一时期中国继续孤立于西方主导的国际体系之外,需要通过团结广大第三世界国家以应对来自超级大国的压力,没有利益和意愿积极参与包括联合国在内国际制度平台上的事务。此间,中国在联合国履行会员国义务缴纳会费,但拒绝承担维和行动经费摊款,并且除非涉及非常重大利益关切,一般都不参加安理会磋商和投票。在很多时候,中国采取了“第五种投票方式”(即列席安理会会议,但是不发言也不参与投票),表明自己的态度和立场。通过这种特殊的表态方式,中国一方面避免了与其他大国发生不必要的冲突,同时也照顾到了一些希望安理会能够通过某些决议的第三世界国家的利益,为自己在外交上留有了回旋余地。

   (二) 融入者的参与(1978-2012年)

   从20世纪70年代末开始,中国实行改革开放政策,国家的战略重心从生存安全转向了经济发展。中国要实行改革开放,就需要参与国际事务并成为国际社会中的一名成员,因此中国对国家身份的定位从革命者变成了融入者。作为原本为体系外的国家,中国融入国际社会的过程受到自身国家发展进程及国际形势变化等因素的影响,充满了曲折。到2012年,中国融入维和制度体系的外交经历了3个阶段。

   1.政策调整(20世纪80年代)

中国与美国于1979年1月建立正式外交关系之后,国际安全环境得到明显改善,中国认为“和平与发展”是时代主题,并实行独立自主的和平外交政策。在此背景下,中国调整了有关维和行动政策,为改革开放营造了有利的国际环境。1981年,中国在安理会表决同意延长联合国驻塞浦路斯维持和平部队期限。次年,中国开始缴纳维和行动经费摊款。尽管如此,由于中国刚刚走上改革开放之路,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《西亚非洲》2019年第4期
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