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韩大元:论香港基本法上“国家”的规范内涵

更新时间:2020-03-04 09:54:48
作者: 韩大元 (进入专栏)  
宪法文本中的“国家”,不仅仅表达行使最高决定权的国家机关意志,同时表达通过最高权力机关的决定权而体现的整个政治共同体的统一意志。在特别行政区的设立上,作为最高权力机关的全国人民代表大会行使着实现政治共同体意志的特殊功能,因此,全国人大常务委员会不能修改基本法,只能由全国人民代表大会才能修改基本法等。1982年《宪法》第31条草案的规定是:“在特别行政区实行的制度,按照具体情况由法律规定”。这个规定中没有明确制定法律的主体,也没有明确特别行政区设立的权力主体。后改为“由全国人民代表大会按照具体情况,由法律规定”,明确了法律的制定主体,以维护基本法应有的地位与权威。因此,在特别行政区相关条文解释上,应注意把握“国家”在价值与事实关系中的不同内涵与界限。

   总之,特别行政区制度是中华人民共和国作为一个政治共同体作出的政治决断的产物,充分体现着作为一个统一的单一制国家的国家意志。这是我们理解基本法的一个最基本的认识前提与出发点。

   (三)基本法的制定依据及与宪法关系

   如何认识基本法的性质和地位,是研究基本法实施机制的基本出发点,也是准确把握中央与特区关系的基本前提。[8]宪法与基本法关系问题发轫于中英关于香港问题谈判期间,实质上是围绕国家与主权的关系而展开,国家问题始终是基本法起草过程中的最核心问题之一。[9]

   “一国”之内实行两种不同的制度,其宪法依据在哪里?按照传统的国家学说,在统一的主权国家只能实行一种制度。《宪法》第1条规定社会主义制度是我国的根本制度,但在一些局部领域则实行资本主义制度。这种主权的统一性与“两制”下的不同制度之间的“妥善制度”衔接是由宪法来完成的。

   王叔文教授认为,“有的人认为《宪法》第31条是制定香港基本法唯一的法律根据,因而提出基本法只同《宪法》第31条发生关系,这种见解是不正确的。由于香港基本法实行了‘一国两制’的基本方针,宪法关于社会主义制度的条文规定不作为制定基本法的依据,这是必要的。但是,不能以此否定宪法是制定基本法的依据,否定宪法的其他条文对制定基本法的有效性和拘束力”。[10]王叔文教授的澄清是必要的,他直接表明基本法乃是依据宪法所制定,第31条并非基本法制定的唯一依据,其他宪法条款的拘束力是不能否定的,这为讨论宪法和基本法的关系奠定了规范面的基本框架。

   而从事实面观察,1982年12月4日宪法的颁行为后续进行的中英谈判营造了良好的氛围,为以主权维护国家核心利益奠定规范基础,即先通过宪法,以宪法上的主权为原则进行谈判,并以宪法为依据制定基本法。但当时,对很多香港同胞来说,“国家”是陌生的,许多人虽对国家恢复行使主权充满期待,可对随着主权行使的恢复而带来的新的宪法秩序以及主权代表的“国家”形象,仍存有疑惑与不安。毕竟这是150多年英国统治的结束,是从英国宪法秩序向中华人民共和国宪法秩序的根本转变。于是出现了一国主权下本不应存在的宪制课题,即一国之内如何安顿两种不同制度;“一国两制”下具有社会主义性质的宪法条款在实行资本主义制度的香港特区是否有效或适用;宪法是否在特别行政区全部适用?如果全部适用,那么“一国两制”是否名存实亡;如果不能全部适用,具体又有哪些条文适用或不适用等等。在香港基本法起草过程中,以及基本法通过以后,围绕着宪法与基本法的关系及基本法中的许多问题,在学者之间以及起草委员之间形成了不同的看法。[11]香港回归以后,这些问题继续成为学界讨论的热点并主要体现为五个面向:①宪法是基本法的立法依据;②基本法的性质及其在中国法律体系中的地位;③基本法的合宪性;④宪法在特别行政区的效力与适用;⑤宪法与基本法共同构成特别行政区的宪制基础。

   这五个面向之间的相互关系又可表述如下:首先,宪法是特别行政区基本法的立法依据这个判断,是认识基本法的性质及在我国法律体系中的地位的前提,是基本法符合宪法的判断依据,是宪法在特别行政区有效和适用的基础,为宪法和基本法共同构成特别行政区的宪制基础这一命题提供了直接依据;其次,明确基本法的性质及其在中国法律体系中的地位,是明确宪法在特区宪制地位和准确把握中央与特区关系的基本前提;再次,特别行政区基本法符合宪法,是宪法和基本法关系的最直接的反映,也是讨论宪法在特别行政区有效和适用的基础;第四,宪法在特别行政区有效和适用是宪法与基本法关系最集中的反映,是学界讨论宪法与基本法关系的主要关注点;最后,宪法与基本法共同构成特别行政区的宪制基础这一命题,是正确认识“一国两制”含义的基础性命题,准确揭示了特区宪制秩序的内涵和特征,与宪法在特别行政区有效和适用相辅相成。而五个面向实质上围绕“一国”与“两制”关系展开,最终回到如何确立“一国”在宪制秩序上的优先地位。

   综上,基本法是以宪法为依据制定的国家的基本法律。这一判断实际上把宪法作为制定基本法的依据,体现国家意志与治国哲学。宪法作为国家根本法,是国家运行的基本依据,同时也是国家作为政治共同体的基本决断。

  

   二、基本法中的“国家”:文本表述与规范体系

   依托宪法与基本法关系,从基本法中的“国家”面向厘清基本法的制定依据后,应进一步深入基本法文本,探求其规范体系。

   (一)“国家”概念的脉络

   如前所述,香港基本法的制定是以中华人民共和国对香港和澳门恢复行使主权为背景的,从而在基本法中格外突出强调国家主权和国家意识。“国家”一词在基本法中主要出现在序言、总则以及中央与特别行政区关系部分。据学者分析,对基本法160个条文做了梳理以后发现,“国家”一词出现22次,在序言5次,第一章1次,第二章7次,第三章1次,第五章3次,第七章5次。与“国家”相关的其他词汇,如中国27次、中央人民政府47次、中央7次、全国人民代表大会25次等,总共出现167次。[12]直接涉及特区自行处理的事项只有20条,多数为教科文、宗教、社会福利等事项(11项),经济事项4个,自行立法事项4个,司法(自行解释条款)1项。[13]

   如前所述,香港基本法序言第二段中规定的“……国家决定……”和第三段规定的“……以保障国家对香港的基本方针政策的实施”中的“国家”一词是指整个统一的政治共同体,表明了在香港问题上中华人民共和国对内对外的独立主权。此外,《香港基本法》第18条第4款规定:“全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态”,第7条规定:“香港特别行政区境内的土地和自然资源属于国家所有”,第152条规定:“对以国家为单位参加的……香港特别行政区可以‘中国香港’的名义参加不以国家为单位参加的国际组织和国际会议”,也体现了“国家”一词所具有的浓厚的主权意义。

   《香港基本法》第21规定:“香港特别行政区居民中的中国公民依法参与国家事务的管理”,第19条规定:“香港特别行政区法院对国防、外交等国家行为无管辖权。香港特别行政区法院在审理案件中遇有涉及国防、外交等国家行为的事实问题,应取得行政长官就该等问题发出的证明文件,上述文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前,须取得中央人民政府的证明书”,第23条:“香港特别行政区应自行立法禁止任何叛国、分裂国家、煽动叛乱、颠覆中央人民政府及窃取国家机密的行为,禁止外国的政治性组织或团体在香港特别行政区进行政治活动,禁止香港特别行政区的政治性组织或团体与外国的政治性组织或团体建立联系”。这些表述中的“国家”则主要体现了作为特别行政区的香港与中央的关系,表明与地方相对意义上的中央的含义以及特区作为地方区域的宪制义务。

   通过对基本法的文本分析,可以发现“国家”和“国家意识”的表达形式是多样的,相关词汇包括:中国、中华人民共和国、国家、全国、中央、国际、国防、叛国、外国、国籍、各国等等。这些词汇大致也在政治统一体、与社会相对应和与地方相对应三种意义上使用。统计结果显示,在政治统一体意义上使用的相关词汇次数约为110次;在与地方相对应的意义上使用的相关词汇约75次;而与社会相对应的则仅有6次。图示如下:

   图略

   仅从文本的词语分析看,基本法中对国家意志与国家意识的强调是非常明显的。之所以主要在政治统一体意义上和与地方相对应意义上强调国家观念,主要原因是:

   第一,香港特别行政区是中华人民共和国这一统一政治共同体的一部分,作为香港特别行政区宪制性文件的基本法必须突出强调这一点;

   第二,在中国单一制国家结构下,香港是中国的地方行政区域,香港特别行政区的机关与中央机关相对应,基本法必须明确厘清这一“中央与地方”的关系;

   第三,作为中国的特别行政区域,香港经“全国人民代表大会授权”,依照基本法享有高度的自治权,这些自治权主要表现在经济、文化和社会生活领域,在政治领域则有所限制。因此,从宪法的角度看,与社会相对应意义上的“国家”,在基本法上具体表现为特别行政区的高度自治活动,有的时候其国家的某些功能由“香港特别行政区政府”具体行使,基本法在这一意义上使用的“国家”相对较少,仅为6次。

   可见,从文本的类型看,基本法中“国家”一词的使用,在含义上是与宪法的规定一脉相承的,体现了宪法的国家观在基本法中的具体落实。因此,对基本法的理解和实施,都必须以宪法确立的国家观念为指导,不能脱离国家意志,更不能挑战国家的底线。从“中华人民共和国对香港恢复行使主权”这一表述中就可以看出香港问题与主权问题的内在逻辑。所有的中国人在香港回归中都体会到了主权的独立与国家的自主带来的荣耀感。然而,我们也同样可以感受到香港回归对传统国家观念的研究带来了新的课题。如果我们在涉及香港的问题上,不充分考虑香港作为特别行政区的特殊性,以及不综合考量民主、法治、人权等价值,也不利于维护国家认同。同时,“国家尊重和保障人权”在内的宪法规范变迁也应该在“一国两制”实践中被充分考量。国家意识在香港的普及以及基本法实施中的具体贯彻,有必要充分考虑国家价值观正在发生的变化。

   (二)“中央人民政府”概念的脉络基本法中另一个与国家息息相关的概念是“中央人民政府”。

   如前所述,特别行政区的设立是作为政治共同体的国家,通过全国人民代表大会来实现的。而基本法上的国家对香港的具体治理则是通过中央人民政府的职能来实现的。经统计,香港基本法文本中出现“中央人民政府”一词共计48次。其中,第二章“中央和香港特别行政区的关系”,共出现15次;第四章“政治体制”,共出现9次(行政长官,6次;行政机关、立法机关和司法机关,各1次);第五章“经济”,共出现12次;第七章“对外事务”,共出现10次;第八章“基本法的解释和修改”,共出现1次;附件一“香港特别行政区行政长官的产生办法”,共出现1次。

  

   同时,在基本法中涉及“中央人民政府”一词的有关条款共有34条(款)(含附件一第1条)。在这些条款中,基本法不仅明确了中央人民政府与香港特别行政区的总体关系,也明确了中央人民政府负责管理或决定特别行政区的有关事务、中央人民政府批准、许可及备案事项、中央人民政府授权事项、中央人民政府协助或授权事项,以及中央人民政府依照基本法不在特别行政区行使部分权力。具体规定可类型化如下:

  

由此可见,基本法第二章“中央与香港特别行政区的关系”中的“中央”,主要指全国人大及其常委会、国家主席、中央人民政府等,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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