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张震 杨茗皓:新时代地方政府生态义务的宪法规范诠释与实践供给

更新时间:2020-03-04 09:46:45
作者: 张震   杨茗皓  

   (二)宪法总纲的制度约束

   宪法序言从价值导向的层面对地方政府生态义务进行了概括性的规范圈定,宪法总纲则从四个方面对地方政府生态义务进行了立体规范。

   1.《宪法》第五条的宏观限制

   首先,“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触”意味着经立法程序制定的法律生效及实施应当被推定为合宪。《环境保护法》第六条相关配套法律法规为地方政府设定的环境质量责任与宪法规范不相抵触,符合宪法规定。而如前文所述,政府职责、权利义务在宪法层面是相对应的,部门法对地方政府责任的设定与宪法体系中的地方政府义务一致,地方政府生态文明建设职责在此处得到了侧面证成。

   其次,“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”是地方政府履行生态义务的法治要求。对义务的履行意味着对权力的行使,行使界限在于宪法规范及作为宪法规范具体化的部门法规范,对地方政府履职中所作出的行政行为的合法性审查事实上是让行为接受合宪性审查的考验, 其中,行政主体对义务的正当履行和对权力的合理行使是审查的重要标准,宪法层面的地方政府生态环境建设义务在此处得到了逆向证成。

   2.《宪法》第二十七条的侧面阐释

   《宪法》第二十七条规定,“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务”。在宪法规范原则性的宪法监督之下,环境宪法为公权力设定生态环保义务,结构比较完整、内容比较系统,这为人民监督公权力在生态环保方面职责履行提供了宪法依据[15]。风险世界观要求我们抓住人类及各个子系统自身的行动来 建构“风险”概念的法教义学,包括“客观”和“主观”两个维度。在中国宪法文本上,此种“风险”的宪法根据不仅具有客观政策维度,还包括对国家机构及工作人员行为所要求的理性、审慎等主观要求维度,旨在防止国家活动自身成为风险源,如《宪法》第二十七条隐含此种风险预防的深意。环境治理由后果控制到风险预防的转型不仅仅是对环境损害和生态危机发生风险的预防,还应当拓展到对国家治理行为本身风险的预防,包括国家治理行为引起环境风险和国家进行生态治理的活动成为风险源,即将“协调发展”统筹于风险预防之中。

   3.《宪法》第九条、第二十二条、第二十六条的明确证成

   我国《宪法》第九条和第二十六条是宪法中的核心环境保护条款,既有对规范手段的描述,也有对规范目的的描述,从消极的环境干预、积极的环境保护、环境基准的设定、环境教育、政府环境责任等几个方面对行政权进行了指向[16]。作为行政权行使重要主体的地方政府受其规范指向的约束,即被课以生态文明建设义务。《宪法》第二十二条规定:国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。该规范所指向的客体具有一定的概括性,赋予部门法规范以具体诠释空间。《中华人民共和国文物保护法》第二条列举了6大类受国家保护的文物,其中“古文化遗址”“古建筑”“重要史迹”等客体往往具有多元化的特征,与其所处的环境相映衬方能体现其独特的文化历史价值,如故宫博物院、颐和园等重要文物保护的文物价值不仅仅体现在其历史性上,还包含了文物与环境所形成的独特的生态文化气质。在特定的语境下,文物保护与生态保护相会配合交织,共同约束地方政府的权力,发挥规范效力。

   (三)宪法环境权保护的客观需要

   国家是履行国家义务的主体,履行国家义务需要相应的权力。国家机关以人民的授权完成宪法所规定的国家根本任务,实现国家目标,满足人民的需求,实质上也是履行国家义务的一种表现形式。国家所负有的尊重、保护、满足或确保、促进等义务之间并不互相排斥,尽管其保障程度有差异,但保障都是针对权力的一个侧面进行,国家负有针对这些侧面采取措施的全面性任务[17]。当宪法规范可以被解释为具有保障公民基本权利的效能之时,应当推定该条款自然的对国家课以了相应的全面性义务,以政府为代表的治理主体需要履行由这一义务所转换出的责任,作为行政行为作出的重要主体的地方政府对具体行使国家权力进而从基础保证宪法规范的效力负有责任。

   我国现行《宪法》第三十三条“人权条款”是环境权宪法保障的权利根基,是环境权的国家保障义务的权利来源。在现代社会,国家对人权的尊重与保障义务已经从传统的公民权利和政治权利拓展到对于经济、社会和文化权利的多维保障。因此,宪法第三十三条所规定的国家对人权的尊重和保障义务自然也应该适用于环境权。《宪法》第三十八条“人格尊严条款”是环境权宪法保障的价值核心。时至今日,良好的环境是公民的基本生存需要,是体面生活的保障。换句话说,维护人的尊严需要良好环境,人的尊严为环境权提供权利正当性的价值基础[18]。环境权通过“人权条款”和“人格尊严条款”的保障意味着国家对环境权实现的义务,地方政府对保障义务的履行通过具体行使国家权力达成治理目标得到彰显。

   (四)国家机构条款的职权规范

   作为国家机构的地方政府独立担负生态义务的直接规范依据可以从宪法国家机构章节获取,从中央政府对地方政府的权力委托与地方人大对地方政府的权力授予两个维度展开。

   1.国务院对地方政府生态义务的纵向管理

   我国单一制的特点决定了作为最高行政机关的国务院行使中央人民政府的权力,统一领导各级国家机关工作。这一领导责任写入了《宪法》第八十九条第四款,在宪法规范中以明文的形式表现出来。国务院在履行领导责任的同时,还负责对地方行政机关的职权进行划分。也就是说,中央人民政府一方面对具体工作进行领导,另一方面还可以对具体权力进行针对性的配置。从国家权力与国家义务的关系来看,可推定为中央人民政府可以对地方政府课以一定的义务,这是地方政府职权的重要来源。

   现行《宪法》第八十九条第六款规定:国务院领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设。“生态文明建设”是2018年宪法修改后加入的重要内容,强调国务院应在落实法律、依法行政的过程中,将生态文明建设作为一项重要的宪定职责去积极落实。明确生态环保并非严格法律保留事项,国务院亦可根据《中华人民共和国立法法》第六十五条第二款第二项就生态文明建设工作制定行政法规、各部委可根据《中华人民共和国立法法》第八十条制定行政规章[19]。结合《宪法》八十九条第四、第六两款文本可以看出,作为中央人民政府职权的“领导和管理生态文明建设”,为中央人民政府管理地方政府的生态治理行为提供了依据,国务院及其部委亦可以在宪法、法律的框架内通过制定行政法规和行政规章的方式对生态文明建设职权进行配置,向地方政府课以相应的生态义务,健全生态文明制度体系,实现总体生态文明建设目标。

   2.地方人民代表大会对地方政府生态义务的横向授权

   人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使权力。地方各级人民代表大会的权力来自于本地方能够参与民主选举的人民,地方政府对人民负责,受人民监督。现行《宪法》第九十九条规定了地方各级人民代表大会的职权,其中包括了“审议和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划”等。作为在宪法层次具有规范意义的生态文明条款以及包括《环境保护法》等部门法对生态文明建设、环境治理等问题均进行了规范,地方人民代表大会有义务保证法律规范的执行;生态文明建设无论是以政策的形式还是法规范的形式经由执政党或法律实施的途径进入地方建设事业,对包括经济、文化公共建设等产生影响亦是无可争辩的事实,地方人民代表大会审议和决定的过程自动隐含着对生态文明建设的监督与促进行为。作为《宪法》一百零五条规定的国家权力机关的执行机关的地方各级政府,是地方人大监督职能的重要客体,执行地方人大的生态文明建设职权,履行生态义务,是《宪法》九十九条和一百零五条之间逻辑关联的推导结果。而一百零五条具体列举的地方政府职权在推进国家机构职能优化协同高效、健全部门协调配合机制语境下必然负有生态文明建设的具体职权。

   综上,地方政府负有生态义务的直接宪法效力依据源自两个范畴:首先源于国务院对地方各级行政机关实行统一制领导下的生态文明建设国家权力委托的约束;其次是地方国家权力机关对作为其权力执行机关的地方政府执行权力行为的监督与管理。二者互相配合、交织、融合并以地方政府实施生态治理行为的面貌表现出来。

  

   四、地方政府生态义务的规范与实践挑战

  

   (一)宪法地方政府生态义务的规范依据不足

   宪法第一百零七条是地方政府履职的直接宪法依据,对地方政府履行义务,行使公权力产生直接的规范约束。从生态义务的履行角度来看,该条规范存在三个值得思考的问题。

   1.地方政府生态义务的纵向延伸断层

   2018年宪法修改后,“生态文明”被纳入宪法序言部分,从宪法规范的最高层进行整体约束。宪法八十七条规定了作为中央政府的国务院“领导和管理生态文明建设”,明确了最高国家行政机关的生态义务。也就是说,现行宪法规定了作为国家目标的较为抽象的国家生态义务,设定了作为法定职权的相对具体的中央人民政府生态义务,却没有明文规定对环境治理起基础性作用的较为具体的地方政府生态义务。虽然如前文所述,地方生态义务于宪法中的存在和具体地位以及能够通过对宪法规范的体系性解释与理解得到证成与确定,但具体的授权性条款对于地方行政主体大胆履行职权,实施治理的规范效力要高于现有文本。虽然地方政府履职所依据的权力来源呈现出相对复杂的二元结构,但现有宪法生态文明条款的成熟以及体系性解释的运用已经为地方生态义务的文本化提供了完善的通路。

   2.宪法规范与部门法规范之间的体系关联不清

   2014年《环境保护法》规定:“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”。2015年,《城乡规划法》规定,制定和实施城乡规划,应当改善生态环境,促进资源、能源节约和综合利用。2016年,《固体废物污染环境防治法》对县级以上人民政府固体废物污染环境防治工作进行了非常详细的规范。通过规范分析可以发现,包括环境基本法《环境保护法》和个环境要素法均对地方政府的环境保护义务做出了符合部门法律具体要求的规范,对地方政府生态职责的要求贯穿于环境法规范体系。部门法的效力来自于宪法的授予,环境法设立地方义务的正当性来源于对宪法生态文明建设条款的体系性解释,但在生态文明建设逐渐上升为国家治理的一个重点之时,对宪法规范中地方生态义务做显性处理无疑更有利于生态治理目标的达成和生态文明的实现。

   3.规范体系对环境风险预防的转向应对不足

   宪法一百零七条规定的地方各级人民政府具有管理各项事务的职责,从法规范实践中可以得出其理应包含生态文明建设的相关事务,但从手段上来说,传统由政府主导的线性管理模式不能对复杂社会问题给出有效的解释和应对[20],风险预防的生态危机应对方法转向决定了环境治理的必然性。地方政府的管理功能已经无法满足环境治理的需要,要清晰梳理宪法层面的地方政府生态义务,则应当完成宪法相关规范从“环境管理”到“环境治理”的飞跃。

   (二)环境法规范的宪法解释效能失位

   1.环境法体系对生态责任的表述互异

首先,现行环境法规范对宪法环境条款的解释不够充分。2018年宪法修改后,现有的环境法体系随之进行一定的修改,包括《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国防沙治沙法》《中华人民共和国农产品质量安全法》《中华人民共和国循环经济促进法》和《中华人民共和国环境保护税法》等,(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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