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高一飞 陈 恋:习近平反腐败追逃追赃刑事司法理念及其践行

更新时间:2020-02-14 23:33:52
作者: 高一飞 (进入专栏)   陈恋  
并用三项条文分别规定了以上内容。值得一提的是,在第三项的“防逃”内容中要求:“查询、监控涉嫌职务犯罪的公职人员及其相关人员进出国(境)和跨境资金流动情况,在调查案件过程中设置防逃程序。”显然,这里的防逃包括了人员外逃和资金外逃两种情况。

   十八大以前,我国已经对人员外逃的防逃机制作了有益的探索。2003年中办《关于加强党政机关县(处)级以上领导干部出国(境)管理工作的意见》禁止党员干部“以任何理由私自办理外国长期居留证(绿卡)”。2007年9月6日,我国成立国家预防腐败局(现已合并到监委)[35],该机构的重要任务就是防止“裸官”出现,做好防逃工作。2008年6月中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划》中明确要求完善跨区域协作办案及防逃、追逃、追赃机制。我国启动了省级防逃追逃协调机制试点工作,中纪委于2011年9月在上海召开启动会。防逃机制中包括针对国家工作人员因私出国(境)登记备案、出国(境)证照审批保管、出入境资金监测等重点环节。2012年9月1日,人力资源和社会保障部、监察部发布实施《事业单位工作人员处分暂行规定》,明确规定了对非法出境、未经批准获得外国国籍工作人员的处分规则。

   十八大以后,为减少腐败分子外逃,中央追逃办对防逃工作作出了以下努力。

   首先,清理“裸官”。2014年1月14日,中共中央印发的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确了“裸官”不得列为领导干部的考察对象。2014年2月,中组部印发了《配偶已移居国(境)外的国家工作人员任职岗位管理办法》,明确了“裸官”任职的限制性条件。截至2014年12月,全国共有3200余名副处级以上干部报告了相关情况,对因“裸官”问题不符合任职条件的人员进行了岗位调整。[36]2017年2月8日,中办国办发布实施的《领导干部报告个人有关事项规定》,要求领导干部应当报告本人婚姻和配偶、子女移居国(境)外、从业等事项以及收入、房产、投资等事项,以便执法机关及时了解情况。同时,有关单位联合开展了打击利用离岸公司和地下钱庄向境外转移赃款专项行动。[37]

   其次,开展治理违规办理和持有因私出入境证照专项行动。2014年3月16日,中共中央组织部《关于进一步加强领导干部出国(境)管理监督工作的通知》要求严格领导干部出国(境)审查、切实加强领导干部出国(境)证件管理、进一步强化领导干部日常管理监督以及加强协作配合与信息沟通,发现有领导干部外逃或涉嫌外逃的,要在48小时内逐级上报至中央组织部。

   2015年“天网行动”以来,中央组织部、外交部、公安部和中央纪委机关结合上述规范,不断完善防逃措施,使外逃人数逐年降低。[38]新时代以来,防逃的制度和程序已经初步建立。将来要做的是,将防逃措施补充规定到监察法中,形成完备、统一的法律机制,落实执行主体的责任,让防逃机制法律化、制度化。

   (二)建立和完善外逃人员数据库

   习近平总书记强调:“要强化基础工作,摸清外逃腐败分子底数,建立和完善外逃人员数据库。要建立统计数据动态更新机制,对外逃腐败分子的情况做到数字准、情况明,并及时上报中央。”[39]2014年3月27日,最高人民检察院发布实施《关于进一步加强追逃追赃工作的通知》,此后,又发布《检察机关反贪污贿赂部门防范外逃和境外缉捕追赃工作指导意见》要求各级检察机关对犯罪嫌疑人在逃的案件进行清理,摸清底数,建立和完善在逃犯罪嫌疑人信息数据库。

   2017年10月14日,《十八届中央纪律检查委员会向中国共产党第十九次全国代表大会的工作报告》要求建立从中央到县一级的外逃人员数据库,规定凡外逃必上报,24小时内必须完成上报工作。[40]通过建立和完善外逃人员数据库,执法机关能够及时掌握外逃人员信息变动,在追逃追赃过程中迅速作出决策。外逃人员数据库建设是一项很具体的技术性工作,但习近平总书记作了细致的布置,因为这关系到追逃追赃基本信息的掌握,是一项涉及面广、保密性强的重大而具有基础性的工作。

   (三)通过媒体爆光外逃腐败分子

   习近平总书记强调:“中央媒体要及时发声,揭露外逃腐败分子违纪违法、逃避惩罚的真面目。对一些证据确凿、定性清晰的外逃腐败分子,可以考虑向全世界公布,点名道姓公开曝光,使之在世界任何一个角落都成为过街老鼠、人人喊打。这样威慑力就会更强。”[41]借助媒体发声,可以增强追逃追赃的力度,扩大追逃追赃的影响力,不仅震慑了外逃分子、实现了“决不让腐败分子逍遥法外”的誓言,还占据了国际道义制高点,达到了让腐败分子“成为过街老鼠”的目的。

   2015年4月22日,“天网”行动集中公布了百名红通人员姓名。2016年11月6日,作为“百名红通”一号的杨秀珠投案自首回到中国,她的归案带来强烈的震慑效应。不只是杨秀珠,还有不少“百名红通人员”也相继归案,这让仍然外逃的腐败分子看到:他们自认为安全的“海外避风港”其实并不安全。

   2017年4月27日,中央追逃办发布了《关于部分外逃人员藏匿线索的公告》,首次以公告形式发布百名红通人员中22名外逃人员藏匿线索。在2015年公布“百名红通人员”时发布姓名、照片、外逃时间、涉嫌罪名等基本信息的基础之上,这次公告曝光了外逃国家、城市乃至街区,便于境外知情者有目的地关注,有效提高发现率。中央追逃办于2018年6月6日发布了关于部分外逃人员有关线索的公告,曝光了涉嫌职务犯罪和经济犯罪50名外逃人员的藏匿线索。

   中央媒体发声后,一些境外媒体以及群众纷纷加入了“追逃追赃”大军之中。美国、加拿大、澳大利亚、泰国等中文媒体发文呼吁协助举报。2014年12月9日,追逃办在中央纪委国家监委网站(时为中央纪委监察部网站)开设反腐败国际追逃追赃专栏,广泛接受海内外人士对外逃人员以及违法转移资产等线索的举报。在孙新、郭廖武、赵汝恒等“百名红通人员”案件中,相关举报信息发挥了重要作用。[42]以国家反腐败主管机关为公告发布主体,扩大了舆论影响力,对外逃分子有极大的威慑力,推进了追逃追赃工作的进程。

   四、追逃追赃刑事司法制度的创新

   我国追逃追赃工作虽然取得了重大阶段性成果,但仍有大量职务犯罪人员外逃是不争的事实。新时代以来,在党中央坚强领导和中央反腐败协调小组直接指挥下,我国追逃追赃工作取得了巨大成绩,可以概括为以下几个方面:一是织密追逃“天网”,遏制外逃蔓延势头。二是筑牢防逃堤坝,切断腐败分子后路。三是深化国际合作,构建国际反腐败新秩序。四是完善体制机制,提高追逃工作法治化水平。[43]但是,追逃追赃工作还处在开创期,《刑事司法协助法》刚刚出台,追逃追赃任重而道远,需要我们不断加大力度、完善制度,开创追逃追赃工作新局面。

   (一)增强追逃追赃工作力度

   习近平总书记指出:“近年来,党员干部携款外逃事件时有发生。有的腐败分子先是做‘裸官’,一有风吹草动,就逃之夭夭;有的跑到国外买豪车豪宅,挥金如土,逍遥法外;有的跑到国外摇身一变,参与当地选举。这些年,我们追回了一些重要外逃人员,但总体看,还是跑出去的多,抓回来的少,追逃工作还很艰巨。”[44]习近平总书记对追逃追赃工作的形势估计是冷静、客观的,追逃追赃工作任重而道远。

   习近平总书记指出,要“不断完善多边执法合作网络。聚焦外逃人员集中的重点国家,加强与外方司法执法机构沟通交流,健全双边反腐败执法合作机制。”[45]仅仅以100名红通人员为例,仍然有40名逍遥法外;据最高检公开发布的2005、2007、2009—2011年五年的数据显示,我国这五年共缴获赃款赃物金额达到541.9亿元,[46]但是,我们2014年以来的五年追回的赃款仅仅142.48亿元。反腐败国际追逃追赃的难点,也是我们将来工作的重点。

   我们应当组织专家和追逃追赃八大主体将“猎狐行动”“天网行动”进行年度实施计划的制订论证和完成情况评估,对上述行动的经验和教训进行总结;对100名红通人员的追逃完成情况进行分析,推行新一轮以“100名红通”或者“200红通”为名的行动,将追逃追赃的执法、司法与外交行动常态化。

   (二)加快与发达国家和地区双边合作进程

   我国目前虽然与几十个国家签订了刑事司法协助条约或引渡条约,但是应当看到,这些国家大多数是发展中国家。2017年9月,习近平主席在国际刑警组织第八十六届全体大会开幕式上提到,“法治是人类政治文明的重要成果,是现代社会治理的基本手段。国与国之间开展执法安全合作,既要遵守两国各自的法律规定,又要确保国际法平等统一适用,不能搞双重标准,更不能合则用、不合则弃。”“只有这样,人类文明发展成果才能更好实现平衡共享,国际执法合作才能更多惠及每个国家,普遍安全的梦想才能早日成为现实。”[47]然而,在现实生活中,有些发达国家把法律问题政治化,外逃腐败分子首选的西方发达国家,包括美国、加拿大、澳大利亚等国,虽然已经有一般司法协助条约和执法合作项目,但是,与他们签订引渡条约的工作推进困难,加强与西方发达国家的追逃追赃国际合作仍然是难题,需要加强外交谈判,推进合作共赢。

   另外,我国香港地区与二十个国家和地区签订了逃犯引渡协议,但是,与大部分我国国内其他司法管辖区(即大陆、澳门和台湾地区)没有引渡条约或者协议,形成了长期的、特殊的法制漏洞。根据香港特区《逃犯条例》和《刑事事宜相互法律协助条例》的规定,移交逃犯不适用于香港以外的中国其他地区。[48]不少外逃贪官把香港作为中途站,如臭名昭著的贪污犯余振东与许超凡、许国俊于2001年10月12日经香港逃往加拿大、美国。[49]内地逃犯往往是在紧急逃到香港之后,再在此筹备出国事宜。香港地区不移交逃犯,既起到了紧急避风港作用,又起到了休息站和加油站的作用,这一问题必须加速解决。在香港地区修改《逃犯条例》和相关法律之后,我国大陆地区要与香港形成逃犯移交协议,避免香港成为外逃贪官的避罪天堂和外逃中转站。

   (三)健全防止资金外逃的立法和刑事政策

   如前所述,在与“追”与“防”结合的问题上,“追”包括两个方面,即追逃追赃;“防”也应当包括两个方面即防止人员外逃和资金外逃。很多腐败分子之所以能够在国外有后路,一方面因为少数国家政治上与我国对抗;另一方面是因为其赃款转移到了国外,赃款为他们提供了生存的经济基础。大量赃款转移到国外,也是反腐败问题上除恶未尽的表现,这反映出我国的制度漏洞和机制缺陷。

   防止赃款转移到国外,必须健全反国际洗钱机制。现阶段网络洗钱主要是通过以下多种渠道,包括:现金走私洗钱、“地下钱庄”洗钱等传统形式,也包括网上赌场洗钱、利用合法金融机构洗钱、利用比特币洗钱、通过离岸中心和关联交易洗钱等新型网络洗钱方式。网络洗钱犯罪也显现愈趋隐蔽、行为快速等特点,与此同时,网络洗钱犯罪行为所留下的痕迹也为大数据侦查的应用奠定基础,强大的大数据分析能力可大大提升侦查的效率。

习近平总书记在在国际刑警组织第八十六届全体大会开幕式上的主旨演讲指出:“传统犯罪在互联网和新媒体的作用下翻陈出新,电信诈骗、金融诈骗等新型犯罪大量滋生”。[50]中国将支持国际刑警组织每年开展3次全球联合行动。2019年4月17日,我国已经加入的国孙组织“金融行动特别工作组”发布的《中国反洗钱和反恐怖融资互评估报告》[51]的调查显示,自2002年以来,中国采取了一系列措施有效提高反洗钱水平,国内反洗钱和反恐怖融资合作和协调框架已经建立。但是存在的问题也很明显:包括:1、执法机关对金融情报的使用能够瓦解犯罪网络,(点击此处阅读下一页)


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