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陈静静:三次“琉球处分”与近代以来琉球主权归属问题研究

更新时间:2020-02-09 10:24:02
作者: 陈静静  
这显然不符合战时确定的处置日本问题的国际文件。

   中国强烈反对片面对日媾和,1950年12月4日,中国政府发表《周恩来外长关于对日和约问题的声明》要求参加对日和会并反对美国托管琉球和小笠原群岛。[56]1951年7月12日,美英公布《对日和约草案定本》。对此,周恩来外长于1951年8月15日指出:对日和约的准备、拟制和签订,如果没有中华人民共和国的参加,无论其内容和结果如何,中央人民政府一概认为是非法的,因而也是无效的。[57]9月4日,对日媾和大会召开,52国代表参加,中国被排除在和会之外,印度、缅甸、南斯拉夫因反对美国的媾和政策拒绝参加会议。会上,苏联代表葛罗米柯指出,应当邀请中华人民共和国参加会议,并提出和约草案修正案。[58]美国拒绝苏方意见,坚持于9月8日举行和约签字仪式,苏联、波兰、捷克斯洛伐克3国拒绝签字,而其余48国代表连同日本代表吉田茂先后签字。

   和约正式文本共七章27条,其中第二章“领土”中第三条规定了琉球群岛的地位:“日本对于美国向联合国提出将北纬29度以南之南西诸岛(包括琉球群岛与大东群岛)、孀妇岩岛以南之南方诸岛(包括小笠原群岛、西之岛、硫磺列岛)及冲之鸟岛与南鸟岛置于联合国托管制度5之下,而以美国为唯一管理当局之任何提议,将予同意。在提出此种建议,并对此种建议采取肯定措施以前,美国将有权对此等岛屿之领土及其居民,包括其领海,行使一切及任何行政、立法与司法权力。”[59]美国在托管名义下将琉球诸岛纳入其实际统治范围。

   中国外交部长周恩来于9月18日纪念“九一八”事变之时,再次发表声明不承认《旧金山对日和约》。[60]台湾岛内,蒋介石早在19-51年6月18日就指出,中国不参加对日和会,有失和约的真实性。[61]二战期间国民党政府关于琉球问题的底线是琉球不属于日本,国民党败退到台湾之后,仍然坚持“琉球非日本”的立场,并通过台琉关系的日常运作得以呈现。在获悉美国决定单方面将琉球交予日本后,“台湾政府”对此表达了异议,其“外交部”于一九七一年六月十一日发表声明,对美日之间达成的协议表示关切,强调依照《开罗宣言》与《波茨坦公告》规定,琉球群岛之未来地位,应由主要盟国予以协商决定。此为台湾官方首次以书面方式明确反对美日之间对琉球地位的处理。

   美国在准备开罗会议时的文件《远东相关问题》明确提到:中、美、英应该建立远东委员会解决远东战事出现的政治问题;中、英、美应该在处置日本战败问题的基本原则上达成一致;关于处置日本在太平洋相关的领土问题上,中、英、美应该在基本原则上达成一致。[62]战后,美国单独占领日本以及美国主导旧金山片面对日和会明显违反了《开罗宣言》《波茨坦公告》及对日委员会和远东委员会战时以及战后初期盟国制定的国际协定。《和约》内容包含惩罚日本、确认日本的战争责任等积极方面,但是美国在冷战背景下,为其自身利益对日本军国主义的清算不够彻底,在处置日本政治地位及其殖民地诸多方面,相当程度上违背了战时国际法规,因此缺乏国际合法性。

   关于主权归属问题。第一,《旧金山对日和约》没有明确涉及琉球的主权问题,琉球的施政权暂时被置于美国国防部。《和约》也没有涉及琉球人的国际地位,他们被认为是美国行政权之下的琉球人。琉球居民进出琉球列岛必须使用美国琉球民政府(USCAR)发放的护照。第二,“剩余主权”说法。其英文表述为Residual Sovereignty,该词还被翻译为“潜在主权”或“残存主权”。杜勒斯在和会上说明琉球的“剩余主权”而不是“主权”属于日本。[63]“剩余主权”论作为一个政治妥协的技术性概念,其含糊与暧昧造成了法律上的障碍与混乱。如果说这种理论意味着日本保留这对琉球的主权,则与联合国托管制度不兼容。[64]日本拥有琉球的“剩余主权”也没有写入《旧金山对日和约》,[65]因此从形式上说,这一理论来源于美国政府发言人的讲话,不属于条约国际法或习惯国际法的来源,其本身除了可能产生美国单方面行为的义务外,不能超越《和约》的效力。根据《和约》,日本既不享有对琉球的“主权”也不享有“剩余主权”。美国对日本的“返还”承诺只是政治层面而不是法律层面,但是美国占领琉球与美日同盟这一历史现实,使得“剩余主权”这一“司法怪物”为日后美日私相授受埋了下伏笔。

  

   三、美日私相授受:第三次“琉球处分”

   《旧金山对日和约》签订之后,美日两国随即通过签订《美日安全条约》结成军事同盟关系。前者成为琉球问题的分水岭,此后美日等国认为,琉球问题已经从国际问题变成了美日军事同盟之间的问题,而中国和苏联等国家对《旧金山对日和约》的合法性提出质疑。此外,该和约也未对琉球主权做出明确规定,没有为日本收回琉球提供任何国际法依据。1951年之后,因为美军占领琉球和美日形成军事同盟的既成事实以及远东地区冷战逐渐升级,这一历史现实使得之后的美日之间私相授受成为可能。

   《和约》签订之后,随着朝鲜战争爆发、台湾海峡和印度支那局势紧张,琉球基地的重要性越发凸显。20世纪50年代,日本还没有走出战败的阴影,经济处于刚刚起步阶段,没有实力和太多精力顾及琉球问题。20世纪60年代以来,日本经济实力不断增长,日本的民族自尊心和自信心也逐渐恢复,进而在琉球问题上提出越来越多的诉求,琉球问题逐渐转变为美日之间主要的对立和冲突。美国在将日本培养成远东对抗共产主义的桥头堡并巩固美日同盟的同时逐渐在该问题上向日本让步。1962年3月肯尼迪发表声明:“我承认琉球是日本的一部分,并期望自由世界的利益允许他们回到日本的这一天的到来。”[66]这是华盛顿第一次正式宣布琉球是日本的“领土”,并表达了行政权最终回归日本的希望。1965年,在约翰逊·佐藤第一次峰会上,美国向日本做出让步,同意日本增加对琉球的经济援助和扩大琉球人自治。[67]1967年,在约翰逊·佐藤第二次峰会上,美国决定放弃“晴空”政策6以及“归还”小笠原群岛行政权。[68]这表明美国终于放弃了将琉球“回归”与远东形势挂钩的政策,这在美国对琉球政策上是一个巨大的转折。尼克松上台后,美国国力相对衰弱,“尼克松主义”出台,谋求在全球实现战略收缩,并将塑造更加积极有效的美日同盟作为其远东战略的核心,促使日本在亚洲发挥更大作用。为了避免琉球问题成为反对派攻击美日安全条约的焦点,1970年《新美日安全条约》到期之前确定“移交”琉球施政权时间成为必须。因此,在1969年佐藤·尼克松峰会上,美日达成了放弃琉球施政权的初步协议,如果在1972年美日两国能够完成琉球问题的具体谈判,美国同意在1972年移交施政权。[69]1971年6月17日,美日签订《日本国与美利坚合众国关于琉球群岛和大东群岛的协定》。

   从内容方面来看,该协定规定:“美国让渡其在1951年9月8日于旧金山和约签订的对日和约第三条项下的所有权利与利益给日本,自本条约生效之日起,由日本承担全部的权限与责任,以实施对所涉岛屿领土及其局面的一切以及任何行政、立法及司法权。”该协定所涉及领土没有使用冲绳(Okinawa)而是用的琉球(Ryukyu),没有涉及到“主权”问题,而且未使用“返还”“归还”等词,而使用“放弃”“移交”等词语,而且仅指移交施政权。[70]因此,该协定只是施政权的“放弃与让渡”,不涉及主权地位的变更。从形式上来看,《琉球与大东群岛协定》实际上是对《旧金山对日和约》第三条的修正,后者是由48个国家签字的多边和平条约,而前者却是美日两国之间的协定,因此该协定侵害了其他缔约国的同意权与监督权,违反了和约的多边处理机制。但是美日新闻界和学术界很多人将该协定简称为《冲绳返还协定》或是《冲绳复归协定》,这一说法也影响到我国学术界,国内一些学者也被误导,将之称为《冲绳返还协定》。

   1971年11月4日,美国参议院对外关系委员会通过了该协定,11月24日,日本众议院通过该协定。但是两国在移交的具体时间上有所冲突,日本主张1972年4月1日,美国主张1972年6月15日。最终,在1972年1月7日,尼克松与佐藤在圣克利门蒂会谈时确定的时间为1972年5月15日。这样,在美日的安排之下,第三次“琉球处分”完成。之后日本控制了琉球,与此同时,美国的基地依然存在。美日私相授受的施政权不能替代主权概念,而且在没有经过联合国和旧金山和会与会国的同意下,美日之间《关于琉球诸岛和大东诸岛的协定》不过是美日之间的双边行为。第三次“琉球处分”其实是美国与日本之间的政治交易,而琉球人民则是其交易的牺牲品,美军基地的大规模存在一直是琉球人民抗议的源头。

  

   四、结论

   1879年,日本武力吞并琉球王国并设置“冲绳县”,这是近代日本军国主义的侵略结果。当时,琉球王国上下、清政府以及国际社会都极力反对这个所谓的“琉球处分”,但最终因清政府自身难保,无力解决琉球问题,该问题就成为中日之间的“悬案”。

   二战期间,随着反法西斯战争逐渐推进,如何处置日本及其侵占的领土提上了战时盟国的议事日程,于是琉球问题出现了转机。战时蒋介石政府对美国提出中国认领琉球的意图不甚了解,在开罗会议上的表现过于保守从而错失良机。但是蒋介石政府明确提出琉球必须脱离日本,实行托管,此外《开罗宣言》明确规定“其他日本以武力或贪欲攫取之土地,亦务将日本驱逐出境”。战时产生的《开罗宣言》《波茨坦公告》和《日本投降书》等文件,共同构成了国际社会所共同签订的对日政策法规体系,同时也是战后处置日本战争罪行及其领土范围等问题的国际法依据。战后美苏战时同盟瓦解,冷战出现;与此同时中华人民共和国成立,国民党政府败退到台湾。美国为了冷战的需要,不顾中苏反对,主导了旧金山片面对日和会,并签订《旧金山对日和约》。该条约规定琉球由美国托管,但是没有明确琉球主权归属,只是杜勒斯在会议上说琉球的“剩余主权”归日本。《旧金山对日和约》本身缺乏国际合法性,因此美国战后占领琉球本身缺乏法理基础。美国的片面媾和行为及其签署的条规,不能代替此前包括美国在内的盟军的法规体系,也未能合法解决琉球主权归属问题。

   《旧金山对日和约》签订之后,美日两国随即通过签订《美日安全条约》结成军事同盟关系。美国逐渐把日本培养成了在远东对抗共产主义的桥头堡,美日同盟也成为美国远东战略的依托。朝鲜战争之后,美国进一步干预远东事务,特别是深陷越战泥潭。在这种背景下,为了维护美日同盟并推动日本在远东安全上做出更大贡献,尼克松政府决定放弃对琉球的施政权。因此美国无论是占领琉球还是放弃琉球施政权其出发点都是为了冷战的需要,实现其国家利益。1951年,美国占领琉球本身就是不符合国际法的,因此1972年美日之间私相授受琉球的施政权同样缺乏国际法依据。

   因此,从1879年至今,从历史和法理的角度来说,琉球主权至今依旧是一个悬而未决的国际性问题。三次“琉球处分”是东亚国际秩序演变的产物,其背后掩盖着近代日本国家发展道路的轨迹以及美国在东亚地区的安全战略。对于美日两大强国,或者说是某种程度上的宗主国,琉球其本身重要的战略地位使其一直扮演着“棋子”的角色,而又摆脱不了“弃子”的命运,琉球民众和思想家为此进行了旷日持久的抗争。“琉球处分”不止是一百三十多年前的历史事件,从第一次“琉球处分”一直到今天,各方特别是琉球人反“处分”的斗争一直存在,现在的冲绳人不断用“琉球处分”来形容冲绳现在的状况。不管冲绳人如何表现自己的愤怒,最终日本政府还是躲在日美安保条约的“保护”里,居住在日本“本土”的日本人对冲绳问题漠不关心。这一切让冲绳人不得不再次思考“歧视”(被处分)的历史是否已经结束了。

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