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孟涛:紧急权力法及其理论的演变

更新时间:2020-02-07 17:59:56
作者: 孟涛  

  

   内容提要:紧急权力法律制度是一种内在矛盾的组合,其古代形态是古罗马专政制度和中止一般执法活动制度,近代形态主要是戒严法和围困状态法,现代则以紧急状态和紧急权力的规范形式兴盛于全球。西方的法律与紧急权力理论有例外型和规训型两类,前者主张紧急权力居于法律之外,后者主张紧急权力应受法律的充分规训。法律与紧急权力共有五种理论模式:调适、例外法、惯常、政治动员和权威专政。除惯常模式以外,其他四种模式都在中国出现过。中国现行紧急权力制度遵循政治动员、调适和例外法三种模式,未来发展是建立融合政治动员和例外法模式优点的调适模式制度。

  

   “紧急权力”是治理“紧急事件”的权力。紧急事件通常是指那些很难预见或无法预见,其发生往往很突然,有着很大的破坏性,需要及时应对才能降低损失的事件或情形。由于紧急事件的特殊性,紧急权力经常脱离明确细致的法律规范,以改变常规体制、悬置法律执行、中止某些权利保障等方式灵活运行。对于以形式理性的规范为基本形态、以捍卫秩序和人权为基本目标的现代法律体系而言,这几乎是无法容忍的。早在中世纪,就流传着一个著名的法律格言:“必要之事无须法律”;在现代社会,“紧急权力法律”似乎更是一个内在矛盾的悖论式组合。吊诡的是,紧急权力法律与现代性法律几乎同时在法国大革命以后得到迅速发展。20世纪民主、宪政、法治在全世界广泛推行的同时,紧急权力和紧急状态法律条款也融入绝大多数国家的宪法典和一些部门法中,并在战争、动乱、灾害、传染病、罢工、经济危机、恐怖主义等情形下得以适用,甚至在毒品贸易、虐待儿童、1999年WTO西雅图会议、2004年八国首脑会议、2006—2007赛季的欧洲足球赛等社会问题上也得到延伸适用。这些奇特的现象产生了下述基本问题:作为一种内在矛盾的产物,紧急权力法是如何大规模兴起的?这种法律的理论基础何在?具有哪些类型模式?不同类型的紧急权力法各有哪些优缺点?

  

   紧急权力法在中国也经历了形态各异的发展历程。1908年,清政府《钦定宪法大纲》规定皇帝有“宣告戒严之权,当紧急时,得以诏令限制臣民之自由”,这是紧急权力法律条款第一次出现在中国。中华民国成立后,于当年12月16日公布了第一部戒严法。此后,1934年南京国民政府制定了新的戒严法。新中国成立后,紧急权力法律制度在改革开放前的很长一段时间较为稀缺。改革开放以后,中国通过宪法、传染病防治法、戒严法、防震减灾法等法律,逐渐建立了一系列紧急权力制度。2003年以来,在SARS危机等紧急事件的冲击下,逐渐形成了一个庞大的非常法律体系,以突发事件应对法为代表的紧急权力法律制度,是非常法律体系的主要组成部分。总之,在不同的时代,中国紧急权力法的形态和实践变化极大。上述现象同样引发了如下基本问题:如何从理论上解释这些变迁现象和不同制度的性质?特别是如何解释新中国成立以来,紧急权力法在改革前后、SARS危机前后发生的巨大变化?中国紧急权力法律制度应该朝什么方向发展?

  

一、紧急权力法律制度的兴起历程

  

   紧急状态或非常状态排斥法律的规范。由于这一原因,紧急权力法律的发展相对较为迟缓,古罗马的专政制度是人类历史上第一个紧急权力法律制度。新航路的开辟和资产阶级革命的爆发,将人类带入近代时期,英国出现了以暴乱法为代表的紧急权力法律,法国和德国则出现了各种规定“围困状态”或“紧急状态”的法律。随着欧洲的殖民运动和世界性的法律移植运动,这类法律传播到了亚洲、非洲和拉美许多国家。1920年10月,英国议会通过了世界上第一部正式冠名为“紧急权力法”(Emergency Powers Act)的法律。从此以后,“紧急状态”和“紧急权力”逐渐风靡全球,取代了传统的“戒严法”和“围困状态法”等称呼。

  

   (一)古代:罗马专政制度和“中止一般执法活动”制度

  

   专政制度出现于古罗马共和早期,专政权力由独裁官持有。这种紧急权力是否由法律所设立,已经无法考证,权威研究认为该权力是基于实践需要逐渐形成的。不过,独裁官所享有的极为广泛的治权,却是由库里亚法所授予。独裁官由元老院在两位执政官中挑选一人任命产生。在专政时期,城内治权和军事治权的区分消失,一切权力集中于独裁官,他有权指挥包括执政官在内的所有行政官员,护民官的否决权相对于独裁官丧失效力。独裁官的任期是六个月,之后必须自动辞职,否则会遭受审判和处罚。公元前44年元老院通过的安东尼法正式废除了该制度。公元前22年,元老院试图为奥古斯都提供独裁官职位,但被拒绝。至此,罗马专政制度终止。

  

   专政展现了紧急权力接受法律规训的制度类型,但是古罗马共和时期还存在另一类紧急权力完全排斥法律的制度:“中止一般执法活动”(iustitium)。Iustitium的原初意义是指“法的悬置或中止”。当战争、动乱等造成的紧急情形发生时,元老院可以发布命令,号召执政官(有时也包括裁判官和护民官)宣告iustitium。在iustitium中,法律处于空缺状态;行为人既不是执行法律也不是违反法律,仅仅是纯粹的事实行为,不涉及法律评价;当iustitium届满以后,对于iustitium之下的行为的评价将依情境而定。执政官在iustitium之下享有的无限的紧急权力,并非来自iustitium的授予,而是因为iustitium中止了法律对于权力的限制。罗马共和制结束以后,iustitium被奥古斯都用在其亲属过世之时,以防止可能出现的动乱;其原初的“法的悬置或中止”意义逐渐消失,转化为一种“公共追悼”现象。

  

   (二)近代:戒严法与围困状态法

  

   近代以来欧洲战争、内乱不断,这一时期兴起的紧急权力法基本治理这类紧急事件。1714年英国议会制定的暴乱法,是近代以来最早的一部知名紧急权力法律。该法是为了制止国内反对外来的汉诺威王室的动乱活动,规定只要有12人以上聚集暴动,治安官员可以国王的名义宣告其解散;如果一个小时之后聚集者仍不离开,将被处以重罪;如果拒不离开,将被捕下狱;军队和其他臣民可随时被征召以协助驱散,任何公民和公务员可以伤害或杀死任一暴乱者,并免于刑事和民事的追责。法国1789年制定的第一部戒严法——军法平抑暴动法,以及美国很多州的紧急权力法律,就是以暴乱法为原型的。1791年7月,法国宪法委员会制定围困状态法,规定了和平状态、战争状态和围困状态三种情形,分别赋予军事司令官大小不等、程度不一的紧急权力;在最严重的围困状态下,军事司令官获得所有的政府权力,实行军事统治。1849年的法国围困状态法臻至成熟,该法区分了军事围困状态和政治围困状态。在前者之下,军事司令官有权采取一切行动以保卫安全;在后者之下,军事司令官的权力受到一定限制:除有权搜索住房、扣押调查嫌疑人、没收武器弹药和限制集会、结社、出版自由和人身自由以外,军事司令官不得侵犯其他权利。

  

   法国的这一法律影响甚大,1851年普鲁士王国模仿该法制定了新的围困状态法。该法规定,当普鲁士国土遭到外敌的威胁、占领或内部有动乱时,国王可以宣布进入围困状态;宣布之后,一切行政权力集中到最高军事司令的手中。该法还列举式地规定了军官有权限制的公民基本权利类型,并特别规定在围困状态期间,军人与平民的案件一概由军事法庭审理,实行一审终结;围困状态解除后,军事法庭立即撤销,即决案件不再审判,审理中的案件移送普通法院。1878年,法国国会制定了新的围困状态法,大大加强了对紧急权力的法律控制,规定“围困状态”只能在对外战争或武装叛乱导致的、迫在眉睫的危机状态下根据法律宣告;法律规定围困状态的存续期间,期满自动终结;紧急权力完全由国会控制;在其休会期间,总统根据部长会议的建议可以宣告围困状态,但两天后国会必须集会决定是否维持这一宣告;在国会议员被解散、新的选举未完成之前,总统不得宣告围困状态,除非面临战争,总统才能根据部长会议的建议在受到侵略威胁的地区宣告围困状态,但他必须尽快组建新的国会以审断该宣告。法国、德国的这些法律影响很大,日本、中国以及拉丁美洲很多国家都借鉴了这些法律,制定了本国的戒严法或紧急状态法。

  

   (三)现代:紧急权力、紧急状态法律在全球的勃兴

  

   20世纪以来,伴随经济危机、劳资冲突等新型紧急事件的出现,传统的戒严法或围困状态法由于其军事统治色彩浓厚、仅限于应对战争和内乱、强制力度过大、公众较为反感等因素,逐渐退出民主法治深入发展的现代国家。1914年8月,英国议会通过了著名的国土防卫法,成为近代戒严法演变为现代紧急权力法的过渡桥梁。1916年,英国在动乱的爱尔兰宣告戒严法,不过时任首相阿斯奎斯主张:尽管戒严法已被宣告,但它并未实施,所有的紧急行为都依据国土防卫法。这一以国土防卫法为规范依据而践行戒严措施的行为,在当时广受英国军政官员的支持。1920年10月,为应对当时的煤矿和铁路工人大罢工,英国议会迅速通过了紧急权力法。这一法律不仅标志着一种新的修辞“紧急权力法”的出现,也标志着紧急权力的治理对象扩大到社会事务领域。二战期间,英国议会制定了三部紧急权力法案和377部防卫规章;战后,这些法案和规章授予的紧急权力仍然继续适用。同样的情形也发生在美国。1933年罗斯福总统甫一上任,就宣告“紧急状态”,制定银行紧急法等一大批规定了紧急状态和紧急权力的法律。罗斯福主张“emergency”绝非仅限于银行,而是整个国家各个领域都陷入的状态。在罗斯福的推动下,紧急权力在美国被广泛用于治理经济危机、社会冲突等其他新型危机。在法国,从1919年至二战爆发时,围困状态再没有被宣告过;对于当时全球性的经济危机和社会冲突,法国也采取国会制定法律授予内阁紧急权力的方式进行治理。德国战败后,新成立的魏玛共和国于1919年颁行宪法,其第48条建立了总统紧急权力制度,并被频繁地使用:从1919年到1932年,除1925至1929年间曾有过短暂中止以外,该条被用以宣告紧急状态和发布紧急命令达250次之多。在这些国家的影响下,紧急权力和紧急状态法律规范在全世界广为流传。

  

近代紧急权力法的特征是:治理主体多为军事机构,治理对象基本限于战争和内乱,治理方式以强制为主。现代紧急权力法的特征则是:治理主体以文职官员统领为主,辅以军队介入;治理对象扩散到经济、社会和自然环境等各个领域;治理措施较为多样,出现了各种社会保障措施等等。二战以后,紧急权力法律继续长盛不衰,并以宪法规范和单行法律的形式表现出来。在所有立宪国家中,除美国、日本和比利时等极少数国家的宪法缺乏紧急权力规范以外,其他国家的宪法都规定了紧急状态或紧急权力制度。缺乏成文宪法典的英国、加拿大和以色列,则制定了大量规定紧急权力的单行法。例如,加拿大于1914年制定了第一部紧急权力法律——战争措施法,这部法律一直适用到1988年,直至被紧急状态预防法和紧急状态法所取代。以色列的第一部法律——法律与行政法令第9条授权总理和其他部长在紧急状态下制定紧急规章、采取紧急措施。(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《法学研究》2012年第1期
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