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黄宗智:探寻中国长远的发展道路:从承包与合同的区别谈起

更新时间:2020-01-29 12:00:11
作者: 黄宗智 (进入专栏)  

   国家行政体系之内的发包同样是由上而下的不平等关系。高度集中的社会主义政党国家体系完全掌控体系内官员的委任和升降,包括更改或终止他们的职责、权力和资源。也许最重要的是,所有官员都受制于体系内源自反腐需要而在1980年代后期和1990年代设立的“双规“铁律和制度:经过”举报“和初步调查之后,任何官员在被正式审查期间,都可以被在规定的地点和规定的时期中(实际上没有固定期限),被完全与外面隔离,不得与家人或任何人(当然包括律师)接触。即便是最高层级的官员(包括政治局常委成员、省长等)也如此。它是一个无可抗拒的党内的纪律制度。

   但我们也要考虑到另一方面:一名承包某一地方职责的领导官员享有相当程度的自主权力,他们被有意识地塑造为中央政权的一个较小规模的翻版,具有远远大于一般的西方国家地方行政官员的权力,不受同等程度的三权分立和平衡的制约。

   周黎安教授将中国的地方政权制度称作“行政发包制”并将这种“官[员市]场”的机制比喻于“市场”。他论析,“官场”中的竞争和激励机制类似于市场中的机制。他特别突出“官场”中的晋升“锦标赛”激励机制,并将“官场”和“市场”并列(“官场+市场“),认为正是两者的连同作用推动了中国举世瞩目的经济发展。(周黎安2018,2014,2007;亦见黄宗智2019)在他的英文文章中,则采用了“合同”一词来将“行政发包制”表达为“行政合同制”administrative contracting. (Zhou 2019)

   周教授的论析非常清晰地指出地方政府和市场经济在中国经济发展中所起的至为关键的作用。他特别突出了中国地方官员们间争取晋升的激励和竞争机制,比较有效地与西方和中国新自由主义经济学家们进行了沟通,用他们的话语框架来突出中国政府所起的关键作用。

   但是,我们也需要指出,他的理论一定程度上也可能会引起对行政发包与市场合同之间的差别的忽视。他创建的“官场”一词,由于将其比喻于经济市场,可能会混淆两者在历史起源、重点和逻辑间的差别,既混淆了行政发包制度的部分内涵也混淆了市场合同与其的不同。

   那样的误解可见于人们一般地混合使用的“权力”和“权利”两词。行政发包中所发包的是责任和权力,不是法律和法庭所维护的权利,一如土地联产承包责任制中的“经营权”那样。正如我们上面所论述,无论是农民还是地方官员都没有太大可能通过法院渠道来抗拒社会主义政党国家的强大治理体系。

   但同时,我们也要认识到,周黎安教授的论析确实起到协助不少读者认识到中国行政发包制的重要性,而不是下意识地简单将其贬为与市场经济相对立的“专制“或”极权“体系,因而拒绝认真来认识和理解。虽然如此,要真正认识中国这个体系的含义和实际运作,我们还需要看到承包制与合同制的不同。读者如果简单想象一个官僚层级之间的”合同制“,便会严重误解其所包含的高度集权、由上而下的威权体系。我们需要认识到”发包“与“合同”间的概念上的深层分歧,以及其逻辑和实际运作间的差别。

   固然,周教授所借助的“委托—代理“理论领域早已拓宽了原始合同理论的范围。它考虑到合同两方的不同利益和激励,以及其间的”不对称信息“asymmetry in information,考虑到可能由其产生的“道德风险”moral hazards和可能滥用。它也考虑到两方之间的不对等权力问题,尤其是在劳动法律领域中,一如我们上面论述的那样。但即便如此,它逻辑上的出发点仍然是市场中的横向对等合同关系,并不能贴切地处理纵向的由上而下的行政发包中的权力关系,更无能考虑到中国社会主义政党国家体系的实际运作。周黎安的贡献在于突出了中国特殊行政体系的关键性,并阐明了其中的关键机制,但他仍然需要同时澄清我们所有研究者都必须面对的“话语隔阂”问题,即怎样来澄清“承包”与“合同“之间的差别的问题。两者都需要被置于其政治经济大环境中来认识和理解。

   中国法律中的承包法与合同法

   这里首先需要说明的是,虽然在许多学术和大众化使用中,承包和合同两词多被混淆,但在中国的法律条文中两者其实一直都是被明确区分的。

   2002年(修改)的《农村土地承包法》开宗明义地说明:“本法所称农村土地,是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地。”(第二条) “农村土地承包后,土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。”(第四条)“承包方承包土地后,享有土地承包经营权,可以自己经营,也可以保留土地承包权,流转其承包地的土地经营权,由他人经营。”(第九条)(《中华人民共和国农村土地承包法,2002》)

   1999年的《合同法》同样明确指出:“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”(《中华人民共和国合同法》1999,第二条)

   显而易见,国家法律其实比较清楚地区分了承包和合同两个词汇和概念。我们需要做的是,进一步阐明两者的不同政治经济环境。

   “集权的简约治理”传统

   其中,一个重要部分是中国传统的“集权的简约治理“(黄宗智2008)。古代的帝国政权无疑是个高度集权的体系,但它同时也十分有意地试图使其体系尽可能简约。一个原因是要避免过多层级的划分,因为那样会直接威胁到集权的中央——由于其高度依赖对皇帝/皇朝的忠诚,每多一层便会添加一层离心的威胁。二是要尽量减少行政经费,因为前工业的农业国家的税收十分有限。在19世纪,每个最底层的县令治理的人口平均高达25万人。而且,县政府机构一般只比较低度(韦伯型的)”科层制化“,即被分化为专业化部门和垂直的科层制体系。结果是比较简约的基层治理体系。

   这就和西方形成比较鲜明的对照。其历史起源部分在西方的封建主义制度,其中央集权程度要远低于中华帝国,虽然其从基层所提取的税费要相对高于中国——后者在帝国晚期仅占农业产出的约2%-4%,前者则一般约10%(如西方和日本的封建主义制度)(Wang 1973a, b)。其二,差别当然也来自现代西方的民主政体传统——其三权分立的相互制约和平衡。

   结果是,与西方相比,中华帝国具有比较高度的中央集权,但比较低度的基层“渗透权力”,与西方的低度中央集权和较高度基层渗透权力不同,一如迈克尔·曼(Mann 1984)所概括那样。中国的行政发包制度首先需要置于那样的历史框架中来认识。

   分块的集权体系

   更有进者,曼的分析框架并没有考虑到中华帝国的另一关键特征。其高度集权的中央其实有意将自身分割为多个权力性质类似于中央的地方小块,也许可以称作一个“分块的集权体系”。地方上的最高官员是在该管辖地代表皇帝的人员。他当然完全是由中央全权委派的官员,并且是被置于相当紧密的官员控制体系中的人员,但他在地方任期间却具有相当高度的、一定程度相似皇帝的自主权力,也同样较低度受到现代西方民主政府那样的立法和司法权力的制约。同时,他的权力范围更多是地方块块型的,而不是处于更高度条条划分的现代专业化科层制体系的制约之下。

   正是以上的历史背景协助我们认识“集权的简约治理”和“分块的集权体系”今天仍然存留下来的治理框架。它具有较高度的中央集权程度,但相对低度的基层渗透权力,但又是较高度集权的地方政府权力,没有像现代西方专业化官僚体系那样被更高度地条条化,也没有受制约于那样程度的三权分立和平衡。正是那样的传统协助我们认识和理解今天的中国在这些方面与现代西方治理体系的不同。

   进入当代,传统的中央集权体系被在战争和革命斗争过程中形成的现代共产党政党国家体系更为高度地集权化,也更为高度地细致化,并且仍然较低度受制约于立法和司法权力。那些特征也可见于同样是模仿中央的较小型地方政权。虽然,伴随工业化和(韦伯型)现代科层制体系的建设,中国的治理体系也一定程度上已趋向了类似于西方的专业化和条条化。

   但我们仍然可以看到简约治理持续的痕迹。这是部分由于中国仍然具有庞大的农村,仍然受制约于比较低微的农村基层财政收入,仍然因此而趋向基层的简约治理。此点尤其可见于2006废除农业税费之后基层村庄内部的公共服务的广泛衰落。乡镇政府不再能够从村庄获取财政收入,伴之而来的是其从村庄内部的公共服务的退出,遗留下来的是村级内部公共服务的危机——导致满村垃圾和污水、未经修补的道路和桥梁、未经疏浚的河流小溪等——那是“低度基层渗透力”的比较具体形象。

   更重要的也许是,国家机构一定程度上仍然继承了古代的“分块的集权体系”,地方政府仍然享有类似于中央的集权性质的权力,既没有同等程度地受像现代西方那样更高度条条化的科层制体系的垂直化分解,也没有受到同等程度的三权分立的制约。相对来说,仍然享有远大于现代西方地方政府的集权权力。这样的一个体系当然也带有一定的弱点,如条条和快快结合所导致的双重领导(垂直的中央部门领导和横向的地方政权领导)以及事权不清的问题。它也会导致地方主义,以及不同地方间的相互隔离和显著差别。但是,上面我们已经看到,地方政府块块型的强势权力在改革的快速经济发展过程中,起到了至为关键的作用。

  

二元对立与二元互补

  

   我们固然需要认识到中国与西方的不同,以及合同与承包的不同来更好地认识中国今天的治理体系的实际运作,但我们同时要警惕不再陷入中西二元对立非此即彼的思维习惯,因为那样的对立思维只能促使我们再次不仅误解中国,也误解西方。

   二元对立

   二元对立思维最常见的误失是陷入两种陷阱之一:一是认为西方的道路乃是唯一的道路,认为中国必须走那样的“转型“道路。那是个来自目的论的西方主义或现代主义(包括“早期现代主义”)思路,只可能遮蔽中国的历史趋向和实际,只可能是无视现当代中国的最基本实际,即西方与中国的、西化与中国传统(包括古代和革命传统)的并存。其对立面则是目的论的中国优越性,多源自一种中华文化自我优越感,认为中国的道路必定是最佳道路,因为它是中国的。正是那样的思路组成了”中国特色“主义的核心,很容易成为拒绝西化改革的极端保守主义。两种对立观点相互将对方推向极端,要么是出于反对过分西方中心主义或全盘西化主义的动机,要么是出于反对过分中国中心主义的动机。两者的共同点是无视两者并存的现当代中国的基本实际。

在过去的百年中,我们已经看到众多这样的非此即彼二元对立思维。在法学领域,一方是要求西化的移植论,提倡全盘引进西方的法理和法律,并以为那样做才能够符合逻辑上整合的形式主义法理和法律的要求。其对立方则相反地提倡“本土资源化”,认为中国的法源应该是传统法理、法律或民间习惯。在经济学领域,我们可以看到同样的对立,一方提倡完全采纳西方的自由和新自由主义经济学及其理论依据(理性经济人、纯竞争性市场、看不见的手、国家”干预“的最小化等),与其对立的是传统主义者或马克思主义者,或两者的结合。在历史学领域,一方在 “早期现代”和近现代中国只看到逐步西化或现代化的趋向,另一方则只看到其对立面的“中国中心论”。我们应该清醒地认识到,上述两者任何一方都没有抓住近现当代中国的中西化并存和互动的基本实际。(点击此处阅读下一页)

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