返回上一页 文章阅读 登录

胡澎:从“垃圾战”到“多元协作”——日本垃圾治理的路径与经验

更新时间:2020-01-26 08:24:40
作者: 胡澎  

   摘要:当今日本在垃圾治理方面走在了世界前列,但在经济高速增长期,垃圾公害问题曾一度非常严峻,日本各地爆发了多起被称为“垃圾战”的反对建设垃圾处理场的民众运动。随着日本经济结构的调整、环境保护运动的推进,民众的环境保护意识和再生利用观念不断提升,日本从大量生产、大量消费、大量废弃的社会经济模式走向垃圾分类、垃圾减量、资源再生的循环型社会。日本的垃圾治理靠的是相关法律和制度的建立和完善、环保宣传和教育的持之以恒以及民众对垃圾分类、垃圾减量运动的广泛参与。进入21世纪,各级政府、企业、非营利组织、市民等作为垃圾治理的主体,分工合作、相互支持的“多元协作”模式,将日本的垃圾治理推向了一个新的阶段。这种政府引导、市场激励、民众参与的垃圾治理多元主体的协作模式值得中国借鉴。

   关键词:日本垃圾治理; 垃圾战; 多元协作; 循环型社会

   作者简介: 胡澎(1966—)女,北京人,历史学博士,研究员,主要从事日本社会问题研究。

   文章来源:日本问题研究2019年第6期

  

   垃圾问题是伴随城市化进程而出现的一个世界性课题。“垃圾围城”“垃圾填埋场短缺”“垃圾处理设施避邻效应”等围绕垃圾出现的社会问题,是每个国家、每个城市到一定发展阶段都会遇到的产物。日本各级政府、企业、非营利组织、市民作为垃圾治理的多元主体,通过积极参与、密切合作、相互支持的“多元协作”1,令日本的垃圾治理走出了一条富有特色的道路。文章拟从“多元协作”的视角剖析日本垃圾治理的路径和实践经验,以期为中国的垃圾治理提供新的思路。

  

   一、 战后以来日本垃圾治理的历程

  

   二战结束至今70余年,日本在环境保护领域、特别是垃圾治理领域走过不同历史时期,垃圾问题的表现形式以及垃圾治理的目标、内容、手段都不尽相同。

   1945年到50年代末的战后经济恢复期,日本垃圾处理方式主要是沿袭传统方式,厨余垃圾一般用作饲料或堆肥,一般垃圾靠焚烧和填埋处理。随着日本人口从农村向大城市聚集,城市垃圾量骤然增多。市町村担负垃圾的收集和处理工作。50年代后半期,东京都和其他自治体均面临垃圾量增大、垃圾填埋场用地紧张,垃圾处理能力不足等问题。粗放式垃圾填埋也对地下水源等生态环境造成了破坏。大量垃圾得不到及时清运,或被随意倾倒到河流、海湾、空地,环境脏乱,蚊蝇滋生,继而引发传染病等一系列公共卫生问题。垃圾在运输过程中还会产生烟尘、恶臭等。为此,日本政府在1954年制定了《清扫法》,在市町村负责收集和处理垃圾的基础之上,规定中央政府和都道府县要在财政和技术上对垃圾收集和处理给予支持,同时明确了民众有义务协助市町村进行垃圾收集和处理。

   20世纪六七十年代的经济高速增长期,经济飞速发展,物质日益丰富,国民收入有了较大幅度提高。到60年代中后期,日本GDP已位列世界发达国家前列。但经济至上、产业优先的政策产生了严重的环境公害问题,大气污染、水质污染、土壤污染、噪音污染、震动污染、地面下沉及恶臭7种典型的公害,危及生态环境,对国民健康构成威胁。民众为了保护生存环境、捍卫生存权利,在全日本展开了轰轰烈烈的反公害运动。震惊世界的“四大公害”诉讼标志着日本民众开始对一味追求经济、不顾及环境的政策说“不”。在反公害运动的推动下,日本政府也开始反思经济至上的政策,出台公害对策。1967年的《公害对策基本法》明确了地方自治体、居民在防治公害问题上各自的职责。

   这一时期,大量生产、大量消费、大量废弃的社会经济模式开始出现,企业的销售方式、民众的消费行为随即发生了变化,由此带来了垃圾量的持续增加。以前以食物残渣、厨余垃圾为主的垃圾,变成混有废旧纸张、塑料包装、玻璃瓶、一次性用品等的垃圾混合体。同时,伴随城市化的发展,大量建筑垃圾产生,不法分子违规丢弃垃圾的现象也屡见不鲜。为应对不断增大的垃圾处理需求,政府不得不考虑重新规划土地,用于垃圾处理。民众担心垃圾填埋对地下水造成污染,担心垃圾焚烧产生的烟雾对健康构成影响,因此,垃圾处理设施的建设计划一出台,便遭到周边民众的强烈反对。这一时期突出的特征是以东京都江东区、杉并区为首爆发了反对建设垃圾处理设施的居民运动,即“垃圾战”。当时,东京都清扫局负责23区清扫垃圾的工作。1966年11月,东京都公布暂定杉并区高井户地区作为垃圾处理厂建设的后补地区。在当时“官主导”的政治体制下,这项决议既没有听取民众的意见,也没有给居民讲清楚便草草出台,由此引发了周边居民持续的抗议活动。与此同时,江东区填海而成的“梦之岛”一直被作为东京都的垃圾填埋场来使用,1971年,东京特别区产生的70%的垃圾被运到了江东区处理。每天有大约5 000辆垃圾收集车在区穿梭②,带来恶臭、交通堵塞、蚊虫滋生等问题,引起了居民的极大不满,继而引发抗议。1971年江东区议会通过了反对垃圾进入本区的决议。“垃圾战”这一词汇最先由东京都知事美浓部亮吉在发言中使用,之后与垃圾相关的摩擦和纷争均被称之为“垃圾战”。这场“垃圾战”一直持续到1974年,才在法院的调停下告一段落。

   1970年,在全面修改《清扫法》的基础上,制定了《废弃物处理及清扫法》,规定废弃物分为“产业废弃物”和“一般废弃物”,一般废弃物由市町村负责处理,产业废弃物则由排放单位负责。不少都道府县纷纷依照法律制定了相关条例。1975年左右,随着垃圾中可以再生利用的东西越来越多,一些地方自治体也纷纷在基本法的基础上制定了对可燃垃圾、不可燃垃圾、塑料垃圾等进行分类收集的措施。1975年初,静冈县沼津市首先提出了“资源垃圾”这一概念,并开始了垃圾分类收集,之后,垃圾分类逐渐普及到全日本。这一时期,日本政府和民众开始意识到垃圾治理与日常生活环境和公共健康紧密相连,单靠政府是解决不了的,政府和民众须相互支持与合作。

   1980年到1998年末的“泡沫经济”时期,大量生产、大量消费、大量废弃的社会经济模式被固定下来,居民消费增大,特别是家电销售量增加,包含废旧家电、塑料包装、易拉罐等在内的垃圾不断增量且呈现多样化特征。一些生产厂商为了迎合消费者,想方设法对商品进行包装,甚至过度包装。与此同时,以1992年东京日之出町、户泽的反对垃圾场建设运动为代表的民众运动蔓延至全日本,几乎所有的都道府县都爆发了这样的“垃圾战”。据1995年的统计,全日本有高达368起运动与垃圾有关,其中反对垃圾处理厂建设的就有279件,占总数的73%③。

   20世纪80年代后半期,政府从过去单纯注重经济增长向经济发展与社会环境双向发展转变,垃圾分类在全日本得到进一步推广。干电池、荧光灯等有害垃圾的分类也陆续推进。1991年修订后的《废弃物处理及清扫法》增加了废弃物的排出抑制与分类、再生的法制化内容。同年,为确保资源有效利用和废弃物的抑制以及保护环境而实施了《促进资源有效利用的法律》,要求企业在设计、制造阶段充分考虑产品对环境的影响,对废旧产品要进行自主回收利用。1993年开始,“垃圾减量化综合战略”实施,对市町村的分类收集、居民团体的集体回收活动等予以补助,对垃圾减量和再生利用先进市町村开始颁发“绿色再循环城市”的称号。20世纪90年代以后,再生利用技术不断被开发出来,针对容器包装等回收再利用的法律纷纷出台。

   20世纪90年代末,“泡沫经济”崩溃以来,日本的经济发展进入转型期,越来越多的民众认识到解决环境污染和垃圾处理场所不足的问题必须从源头治理。1998年《特定非营利活动促进法》出台之后,大量环境领域的非营利组织产生,越来越多的民众参与到垃圾分类、垃圾减量、再生利用的过程中,成为推动垃圾治理的一支重要力量。

   2000年以后,日本彻底告别了大量生产、大量消费和大量废弃型的社会经济模式,走上了一条构建人与自然和谐共生的循环型社会与可持续发展的道路。构建循环型社会的基本法和计划相继出台,使日本成为世界上循环经济立法最为完善的国家。减量化(reduce)、再利用(reuse)、再循环(recycle)的“3R”成为实现经济与环境双向发展的循环型社会不可或缺的三大要素。这一时期,大城市的资源分类回收更加细化,可燃垃圾、不可燃垃圾、资源垃圾、粗大垃圾、不可回收垃圾、塑料包装类垃圾、家电、临时性大量垃圾等的区分,让垃圾处理更为科学、高效。垃圾排放量逐渐呈现减少态势。有些自治体在垃圾分类上愈加细致,像德岛县上胜町将垃圾分类细化为34类,成为垃圾分类的模范小镇。这一时期,垃圾分类收集以及再生利用取得了不错的成绩。根据一般社团法人塑料循环利用协会的统计,2016年,塑料生产量为1 075万吨,日本国内消费量为980万吨,估算废旧塑料的总排出量为899万吨,对废旧塑料的有效再使用率约为84%④。与此同时,实施垃圾分类和垃圾减量的自治体也让老百姓从中得到了实惠。例如,厨余垃圾等处理过程中产生的电能和热能在公共设施中重新得到利用,自治体在垃圾处理上节省的经费被扩充到了其他福利领域。

  

   二、日本垃圾治理的几点经验

  

   作为垃圾治理的先进国家,日本真正做到了:环境保护法律健全,垃圾分类规则细化,资源回收门类齐全,垃圾减量目标具体,垃圾处理技术领先,环境保护宣传得力,民众广泛参与垃圾治理……。如今,不随意丢弃垃圾、垃圾带回家分类以及垃圾减量、物尽其用、循环再利用已成为日本民众的日常生活习惯。特别是政府、民众、企业、非营利组织等多元主体承担各自的职责,相互支持与合作,开创的垃圾治理途径最为有效。

   (一)构建多层次垃圾治理的法律体系

   战后至今,日本政府不断立法和修改法律,1967年颁布了《公害对策基本法》、1972年颁布了《自然环境保护法》、1993 年颁布了《环境基本法》等,构建起了一个全方位的公害对策和环保法律体系。《环境基本法》是日本环境政策的根本大法。为了防止非法丢弃垃圾以及垃圾扩大的行为,1970年制定了《废弃物处理及清扫法》,将垃圾分为家庭垃圾和产业垃圾,该法分别于1991年、1997年、2000年进行了修改。为了增大垃圾丢弃的成本,实施了对一些大件垃圾丢弃的付费制度。针对家电、汽车、包装容器(玻璃瓶、塑料瓶、塑料制容器包装、纸制容器包装等)、食品、建筑废弃物等,分别制定了回收利用的专项法。如:《家用电器回收利用法》规定废弃空调、冰箱、洗衣机和电视机由厂家负责回收。消费者在丢弃电视、冰箱、洗衣机等电器之前,需要联系销售商或者家电回收利用受理中心处理,并支付费用;《汽车回收利用法》规定,汽车生产商有义务回收废旧汽车,进行资源再利用;《建设回收利用法》促进了水泥、沥青、木屑等建筑材料等建筑资源的再利用,提出到2005年,建设工地的废弃水泥、沥青、污泥、木材的再利用率达到100%的目标。这些专项再生利用法的制定,逐步完善了垃圾分类处理和回收利用的法律体系,提高了制造业领域企业的回收能力,对于企业成为有社会责任感和环境友好型企业起到了很好的推进作用。2000 年通过的《推进循环型社会形成基本法》,以立法的形式把抑制天然资源的开采和使用,降低对环境的负荷,建设循环型的可持续发展社会作为了日本经济社会发展的总体目标,明确了国家、地方政府、团体、事业者、国民的职责。《循环型社会形成推进基本计划》为实现循环型社会规定了时间表和具体路径。

   (二)开展环境保护、垃圾治理的宣传和教育

日本在推进环境保护、垃圾治理、构建循环型社会的宣传和教育方面做了大量工作,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://m.aisixiang.com)
本文链接:http://m.aisixiang.com/data/119917.html
收藏