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卞建林:刑事检察制度改革实证研究

更新时间:2020-01-18 10:56:10
作者: 卞建林  

   内容提要:党的十八届四中全会以来,检察机关探索和试点了一系列有利于推进“以审判为中心”的刑事检察制度改革,取得了积极成效。在检察机关提前介入侦查中,对于介入的案件类型范围、主要职责和介入方式加以创新;但部分地区提前介入侦查案件数量比重仍然较小,缺乏足够的制度保障并且介入效果不明显。在公安派出所侦查活动监督中,探索出派驻检察官办公室、定期或不定期巡查、集中监督等模式;但也存在信息共享不畅、监督刚性不强、监督力量欠缺、工作规范不足等问题。在审查批准逮捕程序诉讼化改造中,对于公开审查的案件范围和具体程序设置加以明确,但部分检察官掌控听证的能力需要提升,律师与侦查机关的配合不足,侦查秘密与听证审查的关系有待平衡。在公诉因应庭审实质化的改革中,以强化客观性证据审查、参与庭前会议解决程序性问题并整理争点,保障证人、鉴定人、侦查人员出庭为主要举措,但实践中片面依赖口供的现象仍然存在,庭前会议制度在实践中面临诸多争议,证人出庭率仍然不高。在检察环节贯彻认罪认罚从宽制度中,部分地区建立了侦查、起诉、审判、执行一体的认罪认罚案件快速办理机制,实行案件分类、人员分组,在保障被追诉人自愿性的同时,调动被追诉人及办案人员积极性;但部分检察机关在试点中一味求“快”,却忽视了制度本身的正当性基础,并且检察机关量刑建议的效力需要进一步明确。

   关 键 词:侦查监督/检察介入侦查/审查逮捕诉讼化/庭审实质化/认罪认罚从宽

   项目基金:国家社科基金重大项目“十八届四中全会以来我国刑事诉讼制度重大改革实施效果的实证研究”(项目批准号:17ZDA126)成果,国家“2011计划”司法文明协同创新中心研究成果。

   作者简介:卞建林,中国政法大学诉讼法学研究院院长,教授,博士生导师,中国刑事诉讼法学研究会会长;谢澍,中国政法大学刑事司法学院博士研究生。

   党的十八届四中全会将“依法治国”作为主题深入研讨在党的历史上尚属首次。作为全面推进依法治国的重要环节——“保证公正司法,提高司法公信力”的核心即是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)所提出的“以审判为中心的诉讼制度改革”。党的十八届四中全会后,各级检察机关纷纷深入研习“以审判为中心”的相关理论和实践智识,不断推陈出新,探索和试点了一系列有利于推进“以审判为中心”的刑事检察制度改革,成绩斐然。与此同时,由于各地检察机关推行相关改革过程中进度有别、侧重不同,没有统一的实践尺度,因而有必要对十八届四中全会以来刑事检察制度改革的实施效果进行系统的实证研究,以便总结经验,为进一步深化刑事检察制度改革提供理论和实践层面上的参考。

   党的十八届四中全会后,本课题组先后实地走访调研了北京、上海、湖南、江苏、山东、安徽、浙江、宁夏、陕西、四川等省、市、***的各级检察机关,获取了大量的第一手材料和相关规范性文件,①并结合全国其他地区的改革进程与相关数据,对党的十八届四中全会以来刑事检察制度改革实施效果进行了实证分析。由于篇幅所限,本文选取了当前检察制度改革的五个重点问题着重进行专题研究,分别是检察机关提前介入侦查的探索、公安派出所侦查活动监督机制、审查批准逮捕程序诉讼化改造、公诉因应庭审实质化的改革、检察环节贯彻认罪认罚从宽的举措。本文将从成效与经验、问题及对策两个向度切入,对上述改革的实施效果加以研判,以期阐释出可复制、可推广的若干经验,并呈现下一步亟需重点解决的具体问题。

  

   一、检察机关提前介入侦查的探索

  

   为了保证起诉的效果和质量,履行公诉职能的检察官对从事侦查活动的警察,在侦查取证方面予以指导和在法律事务方面予以咨询,具有正当性和必要性。因此,检察介入侦查、公诉指导侦查作为公诉职能向侦查阶段延伸与拓展的具体制度值得探索;②同时,检察机关提前介入侦查,将原有的事后监督改为同步监督,也为进一步强化侦查监督提供可能,因而部分地区检察机关采取侦查监督部门与公诉部门共同介入侦查的方式,实现了公诉职能与监督职能同时性的向前延伸。2015年,最高人民检察院即已将“推动建立重大、疑难案件侦查机关听取检察机关意见建议制度”作为当年度工作重点之一,③全国检察机关第五次公诉工作会议进一步提出公诉部门要发挥“诉前主导”作用。中央政法委发布的《关于切实防止冤假错案的规定》第4条指出:“人民检察院依法对侦查活动是否合法进行监督,及时提出收集、固定和完善证据的意见和建议,必要时指派检察官参加侦查机关对重大案件的讨论和对犯罪有关的场所、物品、人身、尸体的复验、复查。”最高人民检察院在《关于切实履行检察职能防止和纠正冤假错案的若干意见》第18条中也要求,“对命案等重大复杂案件、突发性恶性案件、争议较大的疑难案件、有重大社会影响的案件,应当与侦查机关协商,及时派员介入,通过介入现场勘查、参加案件讨论等方式,提出取证意见和适用法律的意见,引导侦查人员依法全面收集、固定和完善证据,防止隐匿、伪造证据。”近年来,已有部分典型案件借助检察机关提前介入侦查取得了良好的法律效果与社会效果,例如江苏“昆山反杀案”、滴滴顺风车司机杀人案、“长生疫苗事件”、携程亲子园虐童案等。

   (一)改革实施中的成效与经验

   以往,“以侦查为中心”的实践样态导致后续诉讼程序中审查起诉与审判对于侦查结论的纠偏、纠错功能极度弱化,一些案件中错误的侦查结论带病进入庭审,导致冤错案件产生。④当前,检察机关不仅通过提前介入指导收集有罪证据,也对无罪案件提前进行指导,避免案件移送检察机关后陷入诉与不诉的两难境地,无罪案件在侦查阶段就予以撤案,既节约司法资源也充分保障当事人合法权益,更是避免将存疑案件或无罪案件的压力传递至法庭。这一点在江苏“昆山反杀案”中得到了充分体现,在检察机关提前介入侦查后,犯罪嫌疑人最终被公安机关认定为正当防卫,并以撤案告终。数据显示,部分省市检察机关提前介入侦查的探索实效良好。例如,2014年至2015年底,山西省检察机关共介入命案侦查685件,提出引导取证意见和建议539条,公安机关采纳519条,采纳率96.3%;共提出纠正违法意见15件,公安机关纠正15件,纠正率100%。⑤而在制度建构和试点推广过程中,各级检察机关也逐步形成了较为成熟的工作经验。

   首先,确立了检察机关提前介入的案件范围。对于检察机关提前介入重大疑难案件的类型范围,实践中通常包括情节有重大影响、认定有重大分歧、手法特殊新颖、社会舆论关注等几类,同时实践中也包括上级检察机关等单位督办或交办的案件,以及检察长指示需要派员介入的案件。一般而言,案件类型既有非法经营、合同诈骗、非法吸收公众存款等疑难复杂案件,也有生产销售有毒有害食品、污染环境、危害公共安全等受舆论关注的热点案件,部分省市结合知识产权犯罪案件和金融犯罪案件较多的特点,也要求此类案件中进一步加强检察对侦查的引导甚至主导,可谓在适用范围上充分考虑了案件的法律效果、社会效果等多方面因素。

   其次,细化了检察机关提前介入的各项职责。实践中,检察机关提前介入侦查的主要职责包括:第一,就侦查取证的思路、方向和重点提出意见和建议,引导侦查部门依法、及时、规范地开展取证工作,全面客观地收集证明犯罪嫌疑人有罪、罪重以及无罪、罪轻的证据;第二,根据指控犯罪的需要,对侦查部门已经获取的证据材料进行分析,提出进一步补充、固定、完善证据的具体建议,督促侦查部门及时收集容易毁损灭失、隐匿转移的证据;第三,对发现的非法证据,提出依法排除或者重新收集的意见,对瑕疵证据提出完善补正的意见;第四,对侦查部门提出的案件事实认定、法律适用问题,提出意见和建议;第五,依法监督侦查活动是否合法,发现侦查活动违法的,提出纠正意见;第六,就案件管辖提出意见和建议;第七,对法律文书是否齐全、卷宗材料是否齐备等提出意见和建议。

   再次,丰富了检察机关提前介入的主要方式。一是坚持一般介入和专人介入相结合。一般介入即在介入案件方式上重引导、建议,在介入内容上重事实证据的排疑补漏,在介入程度上不干预和妨碍侦查,以“参与不干预、监督不越位、引导不代替”或“介入不越权、建议不决断、监督不干扰”为原则,不对案件处置做表态或承诺。而专人介入即选派业务过硬、经验丰富的检察官介入侦查,以提升介入侦查引导取证的质量。二是坚持通知介入与主动介入相结合。对侦查取证存在疑问、侦查方式有待研究的案件,以侦查机关通知介入为主,对新类型案件,选派理论扎实、工作经验丰富的检察官主动介入,以确保介入侦查引导取证质量。三是坚持专案介入与类案引导相结合。通过召开刑事案件联席会议、个案交流、专案研讨以及同类案件反馈等方式在证据收集和规范侦查活动等共性问题上进行整理和剖析,力求通过一件案件解决一类案件的侦查取证范围。

   最后,明确了检察机关提前介入过程中侦查机关的配合义务。侦查机关在检察机关提前介入侦查后,应当做好相应配合工作。其中包括全面介绍案件情况,提供相关法律文书和已经取得的证据材料;根据侦查监督、公诉部门提出的意见,进一步收集、固定证据,完善证据体系;对侦查监督、公诉部门提出的证据瑕疵等问题及时进行补正或者作出合理解释;对侦查监督、公诉部门提出的侦查活动中存在的违法取证、违法采取强制措施等问题,依法及时纠正;等等。

   (二)改革实施中的问题及对策

   调研中,我们发现,部分办案人员对于检察机关提前介入侦查并不理解,例如有侦查人员表示,过去办案期间就经常通过电话等方式向检察官咨询侦查中的相关问题,不知当前改革与以往做法有何差异;还有检察官表示,提前介入增加了自身工作量,且侦查机关并不完全欢迎,属于“吃力不讨好”。总体而言,在检察机关提前介入侦查的探索过程中,呈现出以下几方面问题亟待解决。

   第一,提前介入引导侦查案件数量比重仍然较小,部分地区甚至流于形式。C市W区检察院侦查监督部门过去两年收到公安机关通报并提前介入各类重大刑事案件200余件,占受理案件总数的10%。但这已经是我们调研中呈现比例较高的基层检察院。易言之,大多数检察机关提前介入引导侦查案件数量比重不足10%。由于信息不对称以及人力有限,检察机关对于绝大部分处于侦查阶段的案件不能及时掌握情况,目前对于侦查活动的监督仍以事后监督为主,提前介入引导侦查案件数量占比不高,部分案件在移送审查起诉时由于错过最佳取证时机,导致重要客观性证据无法调取,这也造成实践中依旧存在以言词证据为中心的情形。

   第二,提前介入侦查缺乏足够的制度保障。大多数地区的检察机关虽然与侦查机关针对提前介入侦查活动会签了有关规范性文件,对检察机关提前介入侦查起到一定的保障和促进作用,但因在实践中缺乏刚性,检察机关在具体案件上能否介入、何时介入以及介入程度等仍主要取决于侦查机关的意愿。实践中,案件信息来源有的是检察机关通过新闻媒体获取、有的是上级部门指定,而侦查机关对属于提前介入的案件有时会出于种种原因而不及时通知检察机关,致使未能及时有效地开展介入工作。

第三,介入效果不明显,缺乏有效衡量标准。检察机关派员介入侦查,通常是听取侦查人员汇报、阅卷,以及对案件证据的发现、收集、固定、保全及侦查方向提出意见和建议。但一方面,侦查机关与检察机关在对侦查手段、方向、证据收集等问题上存在观念差异,对于检察机关提出的意见和建议,侦查机关时常提出异议,有时甚至难以调和,影响案件办理;另一方面,对于检察机关介入侦查并无硬性规定,能否破案对检察机关并无直接影响,以致出现部分检察官口中的“介入无压力、工作无动力”的情形,介入侦查效果并不明显。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《中国刑事法杂志》(京)2018年第6期
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