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唐皇凤 王豪:可控的韧性治理:新时代基层治理现代化的模式选择

更新时间:2020-01-15 00:58:35
作者: 唐皇凤   王豪  

   基层社会治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。回顾帝制时代我国基层社会治理的历史逻辑,反思近现代我国基层社会治理的现实逻辑,对于深入探讨我国基层社会治理现代化的战略路径具有重大现实意义。由于国家理性的早熟,我国在一个权力技术和基础设施极不发达的时代就成为一个超大规模国家,国家治理能力的不足为基层社会预留了大量的自主空间,借助各种非正式的社会力量实现有效的国家治理成为帝制时代我国基层社会治理实践的重要传统。

   应该说,这种具有简约主义色彩的社会治理传统成为我国超稳定结构的重要支撑。在特定历史情境下开启的中国现代化过程,使得基层社会治理的复杂性大幅度增加,我国基层社会治理经历了从简约治理向复杂治理的深刻转变。尤其是清末新政以来,为充分汲取资源和动员社会力量,国家权力开始向基层社会下沉,各种正式组织逐步替代传统的非正式组织,复杂治理逐渐成为我国基层社会治理的主导模式。然而,国家政权建设并非只涉及权力扩张,它还涉及国家权力性质、国家与社会关系、税收体系和法律体系以及人们身份的变化,因此它不必然与基层社会治理的简约化形成对立关系。在我国国家治理现代化的进程中,两种基层社会治理模式不可避免地交织在一起,成为推动我国基层社会治理现代化的双向引擎。因此,有效化解简约治理与复杂治理之间的张力就成为推进基层社会治理现代化的关键。本文在分别探讨简约治理和复杂治理的基本内涵与主要特征、形成背景与生成逻辑、历史功绩与主要问题的基础上,试图探讨新时代推进我国基层社会治理现代化的模式和路径。

  

   简约治理:帝制时代我国基层社会治理的基本模式

  

   帝制时代的中国是一个相对简单的社会,国家介入社会公共事务的程度较浅,政府提供的公共服务种类不多,且其治理对象的低流动性和治理职能的相对单一性使得简约治理模式具有很强的恰适性。总体而言,自秦汉以降,基层社会治理经过长期的演变,大体是一个从乡官制转变成职役制的过程。在此过程中,基层社会治理的情形越来越复杂,基层社会的自治色彩逐步弱化,基层社会治理的制度愈发精密(见表1)。虽然整体上看,帝制时代的国家权力有着向基层社会下沉的趋向,但是在传统社会各种关系相对简单、治理问题复杂程度不高的大背景下,小农经济和自给自足的生产方式和社会组织模式,以及儒家“仁政”和道家“无为”治国理念的长期浸润,加上各种治理主体的理性选择,共同决定了帝制时代我国基层社会治理的基本模式——简约治理。

  

   黄宗智将帝制时代我国“以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政”的基层社会治理实践概括为“集权的简约治理”。他对此概念的理解大致包括:(1)国家主要依赖的是宗法伦理及其道德约束力量;(2)国家主要采取依靠地方精英作为准官员治理地方的间接治理形式;(3)国家无须为基层社会治理提供大量的正式编制和工资,这两项治理成本由准官员所代表的社会承担;(4)治理不太依赖繁杂的文书。与此类似,基于对明朝万历年间的历史考察,黄仁宇用“间接管制”来概括明朝的基层社会治理,并认为“间接管制虽然行政效率极低,实际上却为事势所需,它在成万成千农民之间解决了官方鞭长莫及的难题”。在简约治理模式下,国家机器的规模相对较小,政府履职履责的范围有限,对于社会资源的汲取要求不高,国家掌控社会的欲求不强烈。同时,宗族和地方士绅为基层社会提供了足够的组织化力量,为基层民众提供必需的慈善服务、基本的公共产品和公共服务,社会自组织力量的服务能力保证了基层社会的顺畅运转。总之,在简约治理模式下,自上而下所建构的国家权力和自下而上所形成的社会权力在基层社会得以实现某种程度的均衡,基本满足了一个组成要素简单且相对静止的传统社会的基本治理需求。从此意义上讲,简约治理模式是传统社会的关系结构和组织方式的必然结果。

   (一)简约治理模式的基本内涵与主要特征

   简约治理是指在传统农业社会,受国家治理能力较弱和治理资源匮乏的限制,国家主要借助道德伦理和社会自治,依靠地方精英提供公共产品和公共服务的一种基层社会治理模式。这种治理模式主要具有象征性、被动性和间接性三个特征。首先,象征性治理意味着,国家除了维持基本的税赋和社会秩序需要以外,只要求基层社会在文化和仪式上认同和遵从其权力。对此,周雪光曾指出:“简约的国家形式和‘政不下县’的组织设施意味着,国家与普通民众之间的直接组织关系相当松散,有很大成分的象征性意义。”其次,被动治理是指只有当基层社会不能自行处理相关问题时,国家才被社会邀请进行介入和干预。最能代表被动治理特征的是帝制时代的诉讼传统。追求“无讼”是我国最为典型的历史传统。在基层社会,家法家规以积极劝诫、刑杖房、“宗族法院”等方式维持着基层社会秩序。最后,间接治理意指国家依靠基层社会的士绅作为半官员进行有效治理。帝制时代,国家对基层社会治理的权力结构是国家权力(州县正印官)—社会权力(士绅)—基层民众,士绅是国家对基层社会进行间接治理的关键力量。就三个特征的关系而言,间接性是象征性和被动性的前提,正是间接治理决定了国家治理的象征性和被动性。

   (二)简约治理模式的形成背景与生成逻辑

   任何治理模式都是在特定的历史条件中形成的。帝制时代的简约治理模式形成于农业社会。自给自足的农业社会不但是一个治理问题和组织形式均较为简单的社会,而且是一个国家治理资源极度匮乏的社会。资源匮乏的原因是生产力水平低下,农业生产能够提供的剩余远远不足以供养庞大的国家官僚机器,因此,“不完全财政”一直是中国传统国家的典型特征。正如美国学者施坚雅(G. W. Skinner)所述,19世纪中期,中国的农民以集镇为经济生活的中心,标准的集镇大约有15—25个村庄,在一定程度上,可以说人们生活在一个自给自足的世界里。在生产力落后和自给自足的小农经济生产方式下,资源匮乏对国家权力下沉到基层社会的限制主要体现在两个方面:一是层级和地理限制。由于山川河海等地理阻隔,国家权力的下沉往往止于县一级,每再往下突破一级,国家权力运行的成本和风险都会急剧增加。二是财政限制。农业社会无法供养过于庞大的官僚体系,社会秩序的维系不得不既依靠收受陋规的半官僚(衙役),又依靠无须国家支付工薪的准官员(士绅)。事实上,任何一个传统的农业国家都绝无可能为庞大的国家组织提供足够丰富的生产剩余和财政基础。由此观之,帝制时代我国基层社会治理的简约化与社会生产力水平和社会结构之间具有密切的共生关系。

   (三)简约治理模式的历史功绩与主要优势

   在帝制时代的基层社会,“宗法家庭结构像细胞那样,保存了国家组织的信息”,是国家机器在动乱之后进行修复的模板。在此意义上,帝制时代简约治理模式的历史功绩主要在于,使国家权力与社会权力达成了一种均衡——国家能够为基层社会提供政治和军事保障,基层社会为国家提供象征性支持和基本的财政保障。在这种均衡状态下,基层社会能够在士绅的领导下,基于宗族血缘关系,进行简约自治,保存帝国运行最基本的文化基因,进而实现了传统中国长期的文明延续。简约治理模式的主要优势在于:首先,就基层社会自身而言,内生性和自主性较高。中华文明是始终具有因祖先崇拜而衍生出宗族信仰的文明体系。在宗族信仰的凝聚之下,宗族网络在基层社会高度发达,不但具有道德教化功能,而且还以互济互助的方式提供修桥、义门、义田等公共物品,因而为基层社会带来了较高的内在弹性和调适性。其次,对国家统治者而言,在简约治理模式下,基层社会治理的风险较低。有学者指出,帝国君主主要面临三种风险,即基层民众的反叛风险、地方官员的代理风险、外部入侵的军事风险。在简约治理模式下,君主支持士绅自治,能够同时规避前两种风险:借助宗族的道德约束力,将社会矛盾和冲突纳入宗族自治体系当中,从而降低基层民众的反叛风险;同时,支持宗族自治能够在很大程度上牵制基层官员的权力,降低代理风险。最后,治理成本较低。治理成本主要取决于国家财政所供养的人员规模。在简约治理模式下,国家派出的正式人员非常少——严格来说,在基层社会治理体系中,仅州县正印官一人代表国家行使权力。而基层社会治理所需财政则主要依靠基层社会自筹的方式解决。上述三方面的优势使简约治理模式具有较强的韧性,是其得以长期持续并贯穿于历史长河中的根本原因。

   近代以来,随着简单社会逐步转向复杂社会,简约治理模式既有其功能的局限性,也有其生命力的韧性。就局限性而言,简约治理产生并发展于生产力水平较低和自给自足的农业社会,而农业社会面对的问题是相对简单的。因此,简约治理的局限性在于难以有效解决现代社会的复杂问题。就韧性而言,无论国家权力向基层社会下沉的网络何其严密和复杂,国家权力的组织网络都无法完全填补中国这样超大规模社会的所有空隙,而且人是兼具社会性和政治性的,需要最基本的情感交往空间和自治互助空间。因此,社会内生性和自主性也是基层社会得以正常运转的客观要求。可见,简约治理模式及其运行逻辑对于理解新时代我国基层社会治理现代化的路径选择仍然具有重大借鉴意义。

  

   复杂治理:近代以来我国基层社会治理的主导范式

  

   近代以来的中国逐渐发展成为一个复杂社会,面临着传统社会所不曾遇到的复杂问题。有学者指出,如果说复杂问题是复杂组织存在的理由,那么,农业社会中的组织大多属于相对简约的自发组织(如家庭、宗族),而工业社会的组织则更多地属于复杂的创制组织(如官僚制组织)。作为现代社会的首要特征,复杂性主要源自现代社会的主体多元和利益分化、各种社会关系变迁的范围和幅度以及诸多社会要素流动性的大规模增加,而在此基础上呈现出的非线性、风险性和不确定性则成为现代社会的重要表征。为了有效治理日趋复杂的现代社会,国家权力开始以正式组织的形式下沉到基层社会。国家政权建设的重要表现就在于党的权力组织网络和官僚科层组织向基层社会的全方位渗透,从而大幅度提高了中国社会的组织密度,此即复杂治理模式产生的时代背景。复杂治理模式一方面确保了近代中国社会在剧烈转型过程中的基本稳定和秩序需求,另一方面也显著增加了基层社会治理的成本和风险。

   (一)复杂治理模式的基本内涵和主要特征

复杂治理是指在复杂的现代社会,基于国家政权建设和资源汲取的需要,国家主要借助各种繁杂的正式制度和庞大的科层组织体系,依靠各种复杂的组织网络、制度体系和工作流程提供公共产品和公共服务的一种基层社会治理模式。与简约治理相比,复杂治理模式具有实质性、主动性、直接性的特点。首先,实质性是指国家不仅追求基层社会对其统治合法性的象征性认同,还致力于在实际意义上调控和改造基层社会的方方面面。其次,主动性意味着国家不再采取被动治理策略,而是通过主动介入的方式来治理基层社会。以司法为例,简约治理模式下的基层政府对于司法案件一般采取“民不告,官不理”的态度,而现代复杂社会中,国家一般成立检察院,主动承担国家诉讼的功能,国家权力开始以公诉的形式对基层社会自身不能有效化解的矛盾进行主动调控和积极干预。最后,直接性主要是指国家直接通过正式的“创制组织”和规章制度来治理基层民众。复杂治理模式下,国家不再依托士绅这一中间权力来实现对基层社会的治理,而是政党执掌国家政权,并取代士绅在基层社会的权力,直接治理基层社会。三个特征中,直接治理是最为关键的,因为现代国家治理的目的不是局限于维持国家的政权,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《探索与争鸣》2019年第12期
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