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高一飞 陈恋 :习近平关于司法改革重要论述的理论体系

更新时间:2020-01-11 17:37:06
作者: 高一飞 (进入专栏)   陈恋  
司法以人民为中心,人民依靠司法,两者之间相互作用而促成司法的权威。


二、司法改革的原则

   习近平总书记提出:“要坚持司法体制改革的正确政治方向,坚持以提高司法公信力为根本尺度,坚持符合国情和遵循司法规律相结合,坚持问题导向、勇于攻坚克难,坚定信心,凝聚共识,锐意进取,破解难题,坚定不移深化司法体制改革,不断促进社会公平正义。”[3]130这“四个坚持”就是司法改革的原则。

   (一)坚持司法体制改革的正确政治方向

   习近平总书记指出:“全面推进依法治国这件大事能不能办好,最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力,具体讲就是要坚持党的领导,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论。”[6]22-23习近平总书记在该次谈话中全面描述了坚持正确政治方向的具体内容。习近平总书记指出:“党的领导是社会主义法治的根本保证,坚持党的领导是我国社会主义司法制度的根本特征和政治优势。深化司法体制改革,完善司法管理体制和司法权力运行机制,必须在党的统一领导下进行,坚持和完善我国社会主义司法制度。”[3]130中国共产党的根本宗旨就是为人民谋福利,司法改革的目的是为了维护公平正义,保障人民群众的利益,司法改革的目的与中国共产党的根本宗旨是相一致的。

   习近平总书记强调:“党的十八大以来,党中央把政法工作摆到更加重要的位置来抓,作出一系列重大决策,实施一系列重大举措,维护了政治安全、社会安定、人民安宁,促进了经济社会持续健康发展。这是党中央坚强领导的结果,是全党全国各族人民共同奋斗的结果,凝聚着全国政法战线和广大政法干警的智慧和汗水。”[8]只有充分发挥党在司法改革过程中的领导作用,才能在遇到“硬骨头”的情况下保证司法改革的顺利推进,真正解决司法实践问题。

   (二)坚持以提高司法公信力为根本尺度

   习近平总书记指出:“司法体制改革成效如何,说一千道一万,要由人民来评判,归根到底要看司法公信力是不是提高了。深化司法体制改革,要广泛听取人民群众意见,深入了解一线司法实际情况、了解人民群众到底在期待什么,把解决了多少问题、人民群众对问题解决的满意度作为评判改革成效的标准。”[3]131司法改革要围绕提高司法公信力展开。习近平总书记指出;“执法司法是否具有公信力,主要看两点,一是公正不公正,二是廉洁不廉洁。要扭住职业良知、坚守法治、制度约束、公开运行等环节,坚持不懈、持之以恒地抓。”[5]718司法公正和廉洁要依靠制度去保障,要坚持权力在阳光下运行,以公开促公正,让公正以看得见的方式体现出来;要加强对司法权力运行的监督,消除暗箱操作;要规范司法人员工作行为,隔断利益纽带;要坚持司法裁判以事实为依据,以法律为准绳,确保每一起案件都经得起法律和历史的检验。在法治社会,纠纷必须通过司法程序加以化解。[9]263只有司法的公信力得以树立,人民群众才会信服法律,才会信赖司法作为纠纷解决的手段并对处理的结果予以接纳。

   (三)坚持符合国情和遵循司法规律相结合

   司法体制改革必须立足于中国固有的法律传统与遵循司法活动的自身规律,一方面能使司法体制改革符合我国的司法实际,与我国的国情相适应,具体的改革措施能够落到实处,解决最实际的司法问题;另一方面又要保证司法改革符合司法运行规律。

   第一,坚持符合国情的改革路径。“为国也,观俗立法则治,察国事本则宜。不观时俗,不察国本,则其法立而民乱,事剧而功寡。”[10]8司法体制改革只有符合中国的政治制度以及经济发展水平,只有符合中华民族公平正义观念,才能保持蓬勃旺盛的生命力。坚持符合国情,一方面要研究我国古代法制传统,分析经验与教训,汲取法律文化精华,择善而用;另一方面要总结和运用党领导人民实行法治的成功经验,丰富社会主义司法内涵。

   第二,坚持遵循司法规律。司法规律不以人的意志为转移,具有内在性与本质性,是司法活动的基本准则。目前学界对司法规律有狭义与广义之分。习近平总书记的讲话也表明了他对狭义和广义司法规律的看法。狭义的司法规律是指审判规律。习近平总书记明确指出:“司法活动具有特殊的性质和规律,司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权。”[6]102这里习近平总书记谈司法规律就只针对审判权而言,这段话是对狭义司法权本质的高度概况总结,也可以说是对狭义司法规律的概括。广义的司法规律是审判权、检察权和其他相关权力行使司法权的本质特征、价值取向、共同法则的高度概括。[11]习近平总书记指出:“完善司法制度、深化司法体制改革,要遵循司法活动的客观规律,体现权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序的要求”[3]132。他是在“完善司法制度、深化司法体制改革,要遵循司法活动的客观规律”这一大的语境下表述的,显然是指广义司法规律。[12]习近平总书记对司法规律清晰且全面的描述明确了我国司法改革应当遵循的司法规律的具体要求。

   (四)坚持问题导向

   习近平总书指出:“问题是工作的导向,也是改革的突破口。要紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的重大问题和关键问题,增强改革的针对性和实效性。党的十八届三中、四中全会提出的司法体制改革任务,都是看准了的事情,都是必须改的,要坚定不移落实到位。”[3]1322016年11月1日,习近平总书记指出:“要坚持问题导向,哪里矛盾和问题最突出,哪个疙瘩最难解,就重点抓哪项改革。”[13]改革需要问题意识,司法改革同样也需要坚持问题意识,找准改革的突破口,做到抓重点、解难点,才能增强改革的实效性。党中央针对当前司法体制中存在的亟待解决的问题,在十八届三中、四中全会提出了任务要求和实施办法。2016年7月22日,习近平总书记要求“开展改革督察工作,要明确工作重点、盯住关键环节”[14]。为了推进改革进程以及了解具体措施的落实情况,习近平总书记提出对改革要督任务、督进度、督成效,察认识、察责任、察作风。[12]司法改革作为整体改革的重要方面,也要认真开展督察工作,针对司法改革过程中的重点、难点及时提出解决方案,保证司法改革蹄疾步稳地推进。

  

三、司法改革的方法

   十八届三中全会提出:“中央成立全面深化改革领导小组,负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。”习近平总书记强调:“试点工作要在中央层面顶层设计和政策指导下进行,改革具体步骤和工作措施,鼓励试点地方积极探索、总结经验。”[15]2015年1月30日,习近平总书记提出:“要统筹谋划、协调推进中央和地方改革。需要中央先定调子、划底线的,要按照统一部署及时给地方交底。需要地方先探路子、创造经验的,中央要及时给予授权,有效调动中央和地方两个积极性。”[16]2015年10月13日,习近平总书记强调:“要发挥顶层设计对基层实践的引领、规划、指导作用,鼓励各地从实际出发进行探索,因地制宜,聚焦具体问题,细化措施,细分责任,细排时间,把握好政策界限范围、尺度、节奏。基层改革创新要尽可能多听一听基层和一线的声音,尽可能多取得第一手材料。要及时总结经验,把基层改革创新中发现的问题、解决的方法、蕴含的规律及时形成理性认识,推动面上的制度创新。”[17]习近平总书记上述对司法改革方法的论述,可以总结为:统筹规划,分类推进与试点先行。

   (一)统筹规划

   司法改革涉及方面广、部门多,必须要保证改革的方向一致,这就要求党中央从宏观上对改革提出大政方针。党的十八届三中、四中全会关于司法改革的设计,中央全面深化改革领导小组对司法改革的部署,就是统筹规划的基本形式。2015年4月1日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十一次会议,会议强调:“改革方案通过后,能公开的要向社会原原本本发布,以利社会共同监督落实。要抓好改革方案的进度统筹、质量统筹、落地统筹,理清各项改革的‘联络图’和‘关系网’,增强改革的有序性。”[18]根据党的十八届三中、四中全会部署,最高人民法院、最高人民检察院切实履行司法改革的主体责任,统筹推进四项基础性改革和相关改革,妥善处理好四项改革和其他改革的关系,[19]使司法改革按计划有序推进。

   (二)分类推进

   习近平总书记强调:“深化司法体制和社会体制改革,要注重改革举措的配套衔接,注重分类推进,强化任务落实,保证严格规范公正文明执法,加快建设公正高效权威的社会主义司法制度。”[20]考虑到我国各地法治发展水平和实际情况存在差异,应当允许各地在大方向与中央政策保持一致性的前提下,发挥能动性,适当调整具体措施。最高人民法院《人民法院第三个五年改革纲要(2009-2013)》要求地方各级人民法院要按照中央的总体部署和最高人民法院的统一要求,也要考虑各地差异,如允许一些地区将员额制的比例提高到40%对上,有的达到60%。[21]分类推进的方式能够缓冲司法改革带来的阻力,使司法改革能够以平缓顺利的方式推进。通过分类推进制度改革,更好地解决改革中出现的问题,从而将改革经验分类积累和总结分析后在其他地方更加顺利地推广。

   (三)试点先行

   习近平总书记指出:“试点方案先在基础扎实、需求迫切的地方开展试点。进行改革试点,对全面深化改革具有重要意义。我国地区发展不平衡,改革试点的实施条件差异较大,要鼓励不同区域进行差别化探索。”[22]试点是发现问题、完善改革方案的过程。经过试点实验对于可复制的改革措施可向全国推广,经过实践检验不适合我国国情的改革措施应当改进后再推广。例如我国员额制、刑事速裁程序、陪审制与审判中心三项规程改革等都经历过试点。司法改革不仅要发挥党中央的全局把控作用,也要重视试点地区的示范、突破和推动作用,破解改革难题,创造出更多可复制、可借鉴的经验成果。试点先行的方式大大降低了司法改革的风险,同时也缩短了司法改革取得实效的时间。

  

四、着力解决司法深层次关键问题

   新一轮司法改革之初,习近平总书记指出:“深化司法体制改革,一个重要目的是提高司法公信力,让司法真正发挥维护社会公平正义最后一道防线的作用。要从确保依法独立公正行使审判权检察权、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度三个方面,着力解决影响司法公正、制约司法能力的深层次问题,破解体制性、机制性、保障性障碍。”[6]78一针见血地提出了深化司法体制改革的着力点,就是要解决影响司法良好运行的深层次问题。习近平总书记认为着力解决司法深层次问题应当从司法责任制、健全司法权力运行机制、完善人权司法保障制度这三个方面着手。

   (一)牵住司法责任制这一牛鼻子

习近平总书记强调:“要紧紧牵住司法责任制这个‘牛鼻子’,凡是进入法官、检察官员额的,要在司法一线办案,对案件质量终身负责。”[3]131习近平总书记强调了司法体制改革的核心与关键——司法责任制,有权必有责、有责要担当、失责必追究。2016年,司法责任制改革在全国司法改革试点法院全面推开。2018年最高人民法院工作报告披露,到党的十九大之前,全国法院从211990名法官中遴选产生120138名员额法官,(点击此处阅读下一页)

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