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吕忠梅 窦海阳:民法典“绿色化”与环境法典的调适

更新时间:2020-01-01 12:50:43
作者: 吕忠梅   窦海阳  
既可能因污染环境行为造成,也可能因破坏生态行为造成,如果对原因行为和侵害后果不加以明确区分,可能会将不属于民法调整的内容纳入侵权责任法,引发民法规则体系的混乱。(15)环境侵权行为可能同时导致他人的人身或财产损失和生态环境的破坏,而生态环境的破坏尤其是环境要素变化、生态服务功能减损、生物多样性减少等后果可能无法归于具体的民事主体,涉及人类利益或者代际利益,这些利益也不可能完全纳入具有个别性、实际性等特征的侵权责任范畴。(16)即使对侵权救济范围进行扩大,但是受到民法制度内在逻辑的约束,其程度终究有限。因此,将生态环境损害纳入环境侵权的救济范围,在很大程度上是进行不同性质法律制度的衔接,即对环境侵权行为引发的民法和环境法不同层面的法律后果的处理。(17)作为民法典侵权责任编的环境侵权责任规则,仍然是民事权益的保护与救济规则,其视阈中的“生态环境”依然是被预设为可归于民事法律关系中的“物”的范畴,对生态环境的自然属性与规律及其对主体权利义务关系的影响,不可能全部给予重视。环境污染与破坏行为所造成的损害是“环境损害”,既包括“人身财产损害”,也包括“生态环境损害”。(18)“人身财产损害”完全可以纳入既有的侵权责任法律制度体系内予以救济,而“生态环境损害”却可能既对他人的财产或者人身等私益造成损害,也对生态服务功能等公共利益造成损害。由此,对环境侵权行为导致的纯粹公益损害,不涉及任何民事主体的权益,不能简单适用侵权责任制度,需建立新的责任制度予以救济。(19)

   第三,就环境保护的方式来看,民法的保护制度主要是通过事后救济弥补损害,并通过直接救济私益而间接实现保护生态环境的制度路径,以体现侵权法的预防性功能。这种预防较之民法侵权制度的救济功能而言,仅仅是一种次要的辅助功能。由此,有学者认为侵权责任法在当代的一个重要变化是从“防止”原则到“预防”原则,即在缺乏非常确定的证据的情况下,采取一切预防性措施来防止损害的发生。(20)但是这种所谓的预防原则仍然是基于民法的停止侵害、排除妨碍的传统方式,无法实现真正的环境保护意义上的风险预防。(21)实际上,《环境保护法》第5条的“预防为主、综合治理”基本原则在环境法学理上的表述也是预防原则,但其旨在对利用环境行为所产生的环境污染或者破坏等事件应当事前采取预测和防范措施,以避免、消除由此可能带来的环境损害。(22)因此,以预防原则为指导的是各项环境管制法律制度。民法中的预防原则再扩展也难以达到环境法上风险预防原则的效果。

   (二)民法典“纯化”与“绿色化”的调适

   推崇自由的民法典是否应该或者可能完全适应日益增长的生态环境保护需求,这是民法典编纂中必须做出的选择。如果认为应该而且可能,那么路径就是尽量求“全”,即在民法典将生态环境保护领域全覆盖。理想的状况是,把民法和环境法的不同政策目标、不同性质的规范都恰到好处地融合。但这样做的结果只能是,由于规则和价值太过杂乱,影响乃至使民法典失去作为一般规则和价值提供者的指引性,违背编纂民法典的初衷。实际上,这是一条走不通的路,我们需要在重新认识现代社会民法典价值功能的基础上,另辟蹊径。

   民法典是民事法律规范的集大成者,但是在现代社会,无论是在规则上还是在价值上,民法典的这一地位已不可能固守。尤其是在“解法典化”思潮的巨大冲击下,民法典作为私法自治的基本法,意味着民法典不能是集大成者,而是给整个私法提供一套足以倚为基础的制度和规则、价值体系。对于民法典而言,重要的不仅仅是有逻辑地体系化,或做一时性的价值宣示,更要构建一个足够一般和稳定的结构,同时又能够通过种种渠道在规则和价值上与其他法律良好地沟通。(23)时代为中国民法典编纂提供了通过规定“绿色原则”解决生态环境保护问题的良好机遇,我们可以选择“普通法——特别法”模式,既让民法的归民法、环境法的归环境法,也让民法具有环保功能、环境法能够运用私法手段。

   在此基本定位下,民法典应当抛除脱离民法的根本、逸出过远的规则和价值。其目的并非排斥公共政策,让民法典脱离现实,而是通过“普通——特别”的体系运作,让政策的调整得以集中在针对目标事物、团体而定的特别法上,以更好地达成政策目标。(24)我国民法饱受诟病的一大问题是公法和私法大量混杂。公法和私法相互影响甚至交融的确是国家职能转化和社会复杂化的必然结果,甚至出现了如环境法、经济法这样的综合运用各种法律规范调整复杂社会关系的新兴法律领域,(25)但这并不意味着在民法典中公法和私法应该杂糅,更不应该出现“有民法典而无民法”的现象。(26)我国长期受苏联法学理论的影响,不仅民事立法中公法私法大量混杂,而且在环境立法中私法运用不足、公法难以发挥作用的情况也大量存在。借民法典编纂立法良机,系统梳理整合环境法,倒逼环境法的完善,价值更为重大。因此,应按照“公法私法各归其位”的思路,来考察民法与环境法的关系。在民法典编纂中,“绿色原则”的实现不能突破民法的私法本质属性,在调整手段和制度建构上不能超越私法的限度。在环境法体系中,应通过建立环境特别民法规范,适度运用私法手段并实现与民法典的沟通与协调。

   生态环境问题如果已经突破了民法典自身的界限,只能交由环境法处理。民事法律关系受大量不断变化的管制性法律法规的影响,民法典自身也必须能够提供其他通畅的渠道来调和公私法之间的关系。比较可行的思路是,一方面,将应该也可以由民法典规定的内容,尽可能纳入民法典,比如自然资源权属、环境侵权责任等;另一方面,通过引致条款和转介条款间接地引入环境法规范,比如增设与环境公益诉讼及生态损害赔偿制度、生态环境修复责任的衔接条款。(27)现代民法典的使命正在于,“在一个相互衔接的总体法律制度之中,追求民法本身的真正目标,那就是保障个人的自由,以及为合同自由和结社自由的行使、为保护所取得的权利以及为此种权利的行使、为财产自由和为人格发展领域的不可侵犯制定恰当的规则”。(28)

   当民法典的“绿色化”只能解决其射程之内的环境保护问题时,环境法必须认真考虑如何运用其综合调整优势,妥善处理好不同性质法律规范的关系。总体上看,环境法是立足于生态系统整体性、以公法调整为主的法律体系,注重环境与发展的综合决策和“山水林田湖草”综合管理、基于生态系统关联性的跨部门和跨地区统筹协调、基于生态系统服务价值属性的独立监督。但是,由于环境问题产生于自然资源的开发利用过程之中,是经济社会生活的“副产品”,如果仅运用公法手段从外部进行监管,不仅成本巨大,而且无法解决节约资源、保护生态环境的内生动力问题。因此,生态环境保护是需要政府与市场共同作用的领域,“市场失灵是产生政府管制的原因,政府失灵是市场作用的范围”。(29)这意味着,环境法中不仅有私法性质的规范,而且会有超出民法典“射程”的新型规范。在这个意义上,解决好环境法中的私法规范与公法规范的关系,是运用“普通法——特别法”模式、处理民法典与环境法的关系的基础,其前提则是环境法内部各种规范的体系性、完整性。

   (三)民法典对环境法规范的系统化需求

   从我国的立法史来看,具有环保功能的民事规范实际上缘起于包含有民事法律规范的环境与资源立法。我国1979年颁布《环境保护法(试行)》,关于环境污染责任的规定早于作为民事基本法的《民法通则》第124条。1980年以后,《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染防治法》《水法》《森林法》《土地管理法》《野生动物保护法》等环境与资源立法先后制定,这些法律中都或多或少地包含有民事法律规范,到《合同法》《物权法》《侵权责任法》制定时,大部分环境与资源立法已经多次修订,其中民事规范不断完善;在《物权法》《侵权责任法》制定以后,也注意了相关法律之间的衔接。实际上,在生态环境保护问题上,我国是先有环境与资源立法,后有民事立法。这使得正在进行编纂的民法典分编,必然面临着如何处理与存在于环境与资源立法中的民事法律规范的关系的问题。尤其是在中国提出加强生态文明建设的新时代,如何将“绿色发展”理念在民法典有效体现,不仅仅是一个立法技术问题。

   一般情况下,按照普通法与特别法关系处理民法典与环境和资源法中的民事规范即可。但事情并非想象的那么简单,民法典编纂还必须面对我国环境与资源分散立法模式导致的混乱与问题。(30)一方面,分布于三十多部环境和资源立法中的民事法律规范缺乏协同性,一些制度明显与《物权法》《侵权责任法》等规定冲突,环境法制度相互之间存在矛盾。另一方面,我国环境和资源立法采取以行政机制为主导的“管理法”模式:(31)一是自然资源与环境保护立法分离,大多数自然资源立法以开发利用为价值取向,较少考虑自然资源的生态价值和公共属性,自然资源开发利用与保护的管理职能交叉、断裂、冲突、空白频现,极易因权力竞争导致“公地的悲剧”。(32)二是单纯的公法手段不可能承认自然资源的多元价值和建立利益激励机制,且存在“政府失灵”弊端。(33)这要求环境法在反思私法“自由”理念可能对生态环境造成负面影响的同时,重视其通过认可生态环境资源的多重价值、合理界定权属、确定有利于生态环境保护的交易规则等解决环境问题的至关重要作用。(34)

   当然,这些远远超出了民法典编纂的范围,更多是环境法自身需要解决的问题。但是,如果环境法的相关问题解决不好,也必然会影响民法典的编纂,尤其在处理与环境法中的特殊民事规范的关系上遇到障碍。因为,一方面,民法典要将绿色原则通过制度化安排在民法各分编中加以贯彻,涉及民法典的“绿色化”射程的界定;另一方面,环境法中基于环境保护需求的私法手段已不是过去完全意义上的以个人利益为本位、权利绝对化的手段,它所要求的是既具有私法的内在激励机制和外在表现形式又有公共利益属性的社会性私权,其理论基础、权利本体、权利价值以及权利运行都必然有着不同于传统民事权利的特性,这涉及环境法如何建立理论体系、概念体系、制度体系的法典需求,以及如何与民法典的“绿色化”射程相互调适问题。

  

   三、环境法法典化的内生动力与“适度化”建构

   民法典编纂对环境民事规范的体系化需求,只是倒逼环境法“升级”的一个契机,但并不足以催生“绿色法典”。其实,是我国环境与资源法治现状不能适应新时代生态文明法治建设的要求,迫切需要推进环境法典编纂。

   (一)环境法法典化的内生动力

   与传统部门法对于生态环境问题的分散、零星反应不同,环境法不仅具有规范、强制、引导、矫正等全方位的法律功能,而且能够推动和促进社会可持续发展环境价值观的形成和法律实现。(35)环境法的可持续发展价值目标具有历史的时空性,它不仅需要考虑当代人类开发、利用和保护环境的公平秩序,而且还需要考虑子孙后代利益乃至地球上的其他生命。这就要求环境法必须建立在对人类与自然和谐关系的科学认识基础之上,在承认自然资源承载力和环境容量有限的前提下,将人类社会经济活动与保护生态环境的可持续性联系在一起。在这个意义上,环境法对传统部门法而言,不是一种简单的修正和补充,而是一种法律价值观念上的冲击和挑战。目前,以可持续发展为价值追求和立法目的的环境法,已经成为我国生态环境保护社会实践活动的法治基础和核心。(36)

经过近四十年的发展,在我国已经形成了以《环境保护法》为统领,以污染防治法、自然资源法、生态保护法为主干,以行政法规、部门规章和地方性立法为补充的环境法律体系。国家已经制定了《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》《水法》《森林法》《环境影响评价法》《清洁生产促进法》等三十余部法律,国务院及其相关部门、地方人大及其政府制定了数量庞大的行政法规、部门规章以及地方性法规、规章。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会科学文摘》2018年 第10期
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