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何海波:收容教育为什么应当废除?

更新时间:2019-12-29 23:02:12
作者: 何海波  

  

   继收容审查、收容遣送和劳动教养之后,对卖淫嫖娼人员的收容教育正走在废除的路上。黄海波事件更是激起了法律界废除收容教育制度的强烈呼声。关于废除收容教育的理由,一个广为流行的说法是:收容教育制度抵触《立法法》、《治安管理处罚法》、《行政处罚法》等法律而无效。相比之下,法律界对于收容教育制度的实施状况较少关注。例如,被收容教育的都是些什么人?收容教育对于卖淫人员改业从良能够起到多大的作用?

  

   法律界更擅长合法性角度的分析而不习惯公共政策的讨论,专注于法律分析也算扬长避短。但危险也在这里:如果关于收容教育制度违反这个法、那个法的说法其实不能成立,那么,主张废除收容教育的理由还剩下多少是有效的?甚至,一些呼吁废止收容教育的真诚举动会不会被人看作凑热闹、瞎起哄?

  

   在我看来,对卖淫嫖娼人员的收容教育制度应当废除。但废除的理由,不是因为它缺乏有效的法律依据,也不全是因为它的实施违反法治、侵犯人权,而主要是因为它没有实现改造卖淫嫖娼人员、遏制卖淫嫖娼蔓延的预期目的,反而滋生腐败和不公,从而在根本上失去了正当性。

  

一、收容教育仍是现行有效的制度


   对卖淫嫖娼人员的收容教育制度是从二十世纪八十年代起逐步建立起来的。1991年,全国人大常委会审议通过《严禁卖淫嫖娼的决定》,为其提供了基本的法律依据。其中,关于收容教育的说法是:“对卖淫、嫖娼的,可以由公安机关会同有关部门强制集中进行法律、道德教育和生产劳动,使之改掉恶习。期限为六个月至二年。具体办法由国务院规定。”之后,国务院制定了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》,对实施中的问题做了具体规定。它是目前公安机关主要的操作依据。

  

   可见,国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》的制定是有法律依据的。简单地说国务院的行政法规不能设定限制人身自由的强制措施,没有说到点子上。由于中国尚未建立违宪审查制度,关于收容教育是否违宪的讨论也不具有实践意义。事实上,1997年全国人大对《刑法》进行全面修订时,明确肯定《严禁卖淫嫖娼的决定》“有关行政处罚和行政措施的规定继续有效”。2009年全国人大常委会对部分法律进行改时,《严禁卖淫嫖娼的决定》第4条有关收容教育的款项仍未被触动。问题的焦点在于:《严禁卖淫嫖娼的决定》是否违反《立法法》、《治安管理处罚法》等法律?

  

   有人认为,《严禁卖淫嫖娼的决定》违反了2000年《立法法》所确立的法律保留原则(即限制人身自由的强制措施只能由“法律”规定)。这是不对的。实际上,《严禁卖淫嫖娼的决定》在全国人大常委会经过了两次审议,通过后,再以主席令形式公布的。按照当时的标准,这是不折不扣的立法程序;即使在《立法法》施行以后通过,也是有效的立法程序。对“决定”是否法律的质疑,主要是混淆了法律的名称与法律的属性。全国人大常委会所制定的法律,不一定叫“中华人民共和国×××法”;就好像国务院的行政法规不一定都叫“规定”,最高法院的司法解释不一定叫“解释”。

  

   有人认为,2005年的《治安管理处罚法》未规定对普通卖淫嫖娼人员的“强制性教育措施”,应当视为该法取消了收容教育。但实际上,《治安管理处罚法》有关“强制性教育措施”的规定,只是解决原《治安管理处罚条例》第30条有关劳动教养的问题,并不涉及收容教育。这一点从法律委员会的审议报告和公安部的事后解释都能看出来。《治安管理处罚法》取消了对普通卖淫嫖娼行为的劳动教养,但以沉默的方式容留了收容教育的继续存在。

  

   还有人认为,收容教育制度违反了《行政处罚法》关于“一事不再罚”的规定,违反了《行政强制法》关于行政强制措施的规定。问题是,虽然收容教育实际上具有很强的惩罚性质,但在法律上它不是行政处罚,也不适用“一事不再罚”的规定。与之类似,收容教育也不属于2012年《行政强制法》所调整的行政强制措施。后者有关限制人身自由的行政强制措施,只是出于制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等目的,对公民的人身自由实施暂时性限制。

  

   综上,全国人大常委会《严禁卖淫嫖娼的决定》为收容教育提供了实定法上的依据。指责收容教育制度违反这个法、那个法,都是不能成立的。把废止收容教育的理由建立在它的合法性瑕疵上,也是过于轻巧的。抨击收容教育制度的形式合法性,恰恰回避了——或者遮蔽了——有关收容教育实施中的问题及其实质正当性的讨论。

  

二、收容教育的实施违背法治原则


   收容教育有法律依据,但这不等于它合乎法治和人权的准则。如果法律的授权宽泛无边,执法者可以为所欲为,事后救济又不到位,那么,即使有了一部法律,法治仍然没有实现,人权仍然没有保障。收容教育给了公安机关巨大权力,允许其凭一纸决定就可以对某个人群实施长达半年到两年的人身自由的限制。不幸的是,它在适用条件、实施程序、司法审查以及日常管理几个方面,都缺乏合理、明确、有效的规范。

  

   (一)收容教育的适用条件

  

   收容教育的适用条件说的是什么人、在什么情况下应当予以收容教育。全国人大常委会《严禁卖淫嫖娼的决定》规定了收容教育的措施,却没有规定收容教育的适用条件。国务院《卖淫嫖娼人员收容教育办法》除了规定四种特殊情形“可以不予收容教育”,也没有规定收容教育的具体情形。

  

   如果考察收容教育制度的历史,对卖淫嫖娼人员收容教育的适用范围本来就是没有限定的。一份87年的中央文件规定,“不够劳动教养的送专门的教育场所”。到八十年代末,公安机关更是提出:卖淫嫖娼不够劳动教养的,“发现一个收容一个”。这就是1991年全国人大常委会《严禁卖淫嫖娼的决定》出台的制度背景。虽然立法使用了“可以(收容教育)”、“使之改掉恶习”的措词,但立法者并没有打算对适用条件予以明确限制,而把这个权力交给了执行部门。

  

   迄今为止,公安部除了对境外人员、未成年人的收容教育做了限制,对收容教育的适用条件仍然没有具体规定。一些地方公安机关对卖淫嫖娼的适用条件进行细化处理,但不普遍。有个别法院认为,只有当事人“存在多次嫖娼的恶习”的才能收容。但这类判决比较少见,不代表执法的常态。

  

   适用条件的宽泛导致了不同时期、不同地方执法标准的不统一,初一、十五不一样,北京、上海不一样。它也给了执法机关近乎恣意的自由裁量,并导致了严重的选择性执法,滋生了大量的腐败。在许多地方,能够交足5000元罚款的就不用收容教育。个别执法人员趁机索要高额贿赂。有的性工作者付给警察和中间人的钱,远远超过罚款。

  

   (二)收容教育决定的程序

  

   现行法律关于收容教育的程序规定也极其简陋。除了要求公安机关填写收容教育决定书,并通知当事人家属、所在单位之外,别无要求。实践中,收容教育决定的作出只是依靠公安机关内部的审批程序,其监督也是依靠内部程序。《行政处罚法》、《行政强制法》等法律所确立的体现文明进步的程序准则,都不适用于收容教育。

  

   收容教育的实施有违正当程序,主要体现在三个方面:

  

   第一,当事人没有听证权利。实践中,公安机关为了规避听证的要求、防止当事人逃跑,在实施罚款、拘留处罚时往往并不告诉当事人他/她将会面临收容教育,而是在拘留期限将满时才作出收容决定。当事人在被查获时并不清楚后果,基本上没有机会对收容教育提出申辩,更别说请家属、朋友或者律师参与听证。

  

   第二,相关人员不能得到及时通知。按照规定,收容教育决定作出后,通知家属和当事人所在单位只需“自决定之日起15日内”就行。事实上,由于收容教育决定往往是在拘留期限将满时才告诉当事人,当事人家属得到通知就更晚了。有些当事人“失联”后,家属找遍大街小巷和各大医院,甚至刊登寻人启示,最后才发现人在收容教育所里。

  

   第三,收容决定没有“暂缓执行”。依据《治安管理处罚法》等规定,行政拘留可以申请暂缓执行;收容教育决定作出后,当事人却不能申请“暂缓执行”。理论上,当事人在诉讼阶段可以向法院申请,要求中止收容教育决定的执行。但等法院裁定中止,当事人至少也已关上一月半月了。

  

   事先没有听证,事中没有通知,事后没有“暂缓”,收容教育的实施缺乏最基本的程序保障,根本谈不上公开、公平、公正。黄海波的遭遇,只是众多被收容者之中最普通不过的一个。

  

   (三)收容教育决定的司法救济

  

   得益于1990年起实施的《行政诉讼法》,收容教育制度从正式确立起,就纳入了行政诉讼的受案范围。但是,对收容教育决定不服的,还存在起诉和胜诉的双重难题。

  

   收容教育领域起诉难,主要难在当事人不懂告、不便告、不愿告。由于收容教育决定作出前没有听证、作出后立即执行,当事人不大有机会准备诉讼。法律关于行政复议前置的规定,也增加了司法救济的繁琐程度。而在更多案件中,当事人顾忌诉讼的社会影响而不愿起诉。几种因素加在一起,收容教育决定极少被起诉。《行政诉讼法》颁行后十年,整个广东省只有两起针对收容教育的复议案件,没有一起行政诉讼案件。

  

   收容教育不但起诉难,胜诉更难。一般来说,只有在当事人拿出有力证据证明其不属于收容对象,或者行政机关有滥用职权等极端情节,当事人是很难胜诉的。至于当事人辩称自己是“初犯”、尚有年仅两岁半的孩子需要抚养,都不一定能够获得法院的支持;一位年近七十的老人因嫖娼被拘留15日后,又被收容教育两年,法院也予以认可。行政机关是否遵循听证、告知等正当程序,法院也在所不问。相关案例说明,不但法律对公安机关收容教育的授权是相当宽泛的,法院对公安机关裁量权力的行使也是相当宽容的。黄海波决定不复议、不起诉,也许是明智的,因为在现行的制度下,他几乎没有胜诉的可能。

  

   (四)收容教育的日常管理缺乏文明

  

按照规定,收容教育所应当坚持教育、感化、挽救的方针,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《中国法律评论》2015年第1期
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