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邢斌文:全国人大财政经济委员会预算监督功能的实证考察

更新时间:2019-12-29 13:43:23
作者: 邢斌文  

  

   注:根据相关年份《全国人民代表大会常务委员会公报》整理

   从性质上看,全国人大财经委在预算审查报告中对国务院及地方政府提出的相关意见和建议并不是全国人大正式作出的决定,不具有法律拘束力。但相关建议虽然名为“建议”,却蕴含着刚性拘束的色彩。全国人大财经委的一些具体建议,在立法过程中也得到了采纳和调整。[52]全国人大在相关决议中赞同全国人大财经委审查报告的评价和建议后,审查报告中的相关建议即获得了一定的民主正当性,应当得到国务院及其他部门的尊重。实践中,财政部也多次表示:“主动接受人大依法监督和政协民主监督,既是财政部门的一项法定职责,更是一项重要政治任务。”[53]每年财政部在向全国人大报告上一年度预算执行情况时,都会提及落实全国人大相关预算决议和全国人大财经委审查意见的情况。从2014年起,“落实人大预算决议情况”(包括落实人大财经委审查意见)在国务院财政部的预算执行情况报告中成为独立的一部分。[54]从形式上看,国务院和财政部对全国人大财经委的审查意见比较重视,财政部在相关报告中明确表示落实了全国人大财经委的相关审查意见,如2012年“向社会公开的财政决算细化到项级科目”,[55] 2014年“进一步压缩代编规模”[56]等等。但是,一些体制性的问题,如预算执行过程中的浪费问题、地方债务风险问题、预算执行不规范等,依旧没有从根本上得到解决。在某些情况下,全国人大财经委对财政部的落实情况并不满意。如2015年财政部指出“2014年预算执行过程中优化转移支付结构,中央对地方专项转移支付项目比上年减少三分之一以上”,[57]但全国人大财经委在2017年仍认为中央预算执行过程中“财政转移支付管理不够规范,专项转移支付清理整合不够”。[58]因此,从整体上看,全国人大财经委在预算审查报告中提出的建议能否落实,主要还是靠国务院和有关部门的自觉与主动,审查报告对政府的拘束力有限。

   综上所述,从全国人大财经委预算审查报告来看,全国人大财经委是有可能对中央预算的执行和编制活动进行实质性审查的,这也是1982《宪法》实施以来我国预算监督制度运行取得的重要成果。在这个基础上,全国人大财经委能够协助全国人大对相关预算的编制和执行进行监督。对于预算编制和执行过程中存在的合理性、合法性乃至合宪性问题,全国人大财经委在审查过程中有着较为清晰的认识。通过在预算审查报告中作出评价和建议,全国人大财经委不断强调着全国人大监督国务院预算活动的宪法意义,维护着全国人大和国务院的宪法关系。在这个基础上,全国人大对国务院的预算监督,才有可能走向深入和实质化。而目前全国人大对于国务院预算监督的效果仍然有待提高。从预算监督的过程来看,《宪法》第62条第(十一)项的实施情况应当从多个视角予以评估:首先,全国人大能够从形式法治的层面,对国务院的预算编制和执行活动进行形式上的监督;其次,不能否认实践中出现过,而且可能仍然存在不符合宪法规定与宪法精神的做法,各级人大对于同级政府执行预算的监督仍有待加强和走向实质化;再次,全国人大财经委在协助全国人大进行预算监督的过程中发挥了重要的作用,对预算执行情况的报告和预算草案进行了一定程度上的实质审查,并通过评价和建议的方式,指出了预算实践中存在的问题。在充分发挥全国人大财经委职能的基础上,应当探索更加有力的监督途径,加强《预算法》等财政立法的完善和实施,通过完备的法律法规巩固财政民主原则的落实,提高预算监督和预算执行的规范化水平。

  

   五、结 论

   从我国实践来看,当下中国财政预算的统一性、权威性和民主性仍存在着诸多不足。[59]陈斯喜将我国财政实践中的主要问题概括为“一软一硬”,即“政府的财政编制权、执行权‘硬’,人大审查批准权、监督权‘软’”。[60]要改变这一状况,就要充分落实《宪法》和《预算法》中规定的预算权的配置,强化人大对政府财政预算的监督。上述实证研究表明,全国人大财经委在协助全国人大行使预算监督权的过程中,已经不再局限于程序性、形式化的监督,而是可以对国务院提交的预算草案和预算执行情况的报告进行实质性审查,并逐步通过评价和建议的方式,影响国务院的预算编制与预算执行。虽然全国人大财经委的这种评价和建议并不具有法定的拘束力,但国务院需要尊重和回应,至少在形式上维系了全国人大与国务院之间的宪法关系,确保了《宪法》第62条第(十一)项的实施,也为新时代我国预算监督体制进一步完善提供了某种制度上的空间。通过加强专门委员会建设,强调人大预算监督的权威性和预算的严肃性,才能够推动全国人大预算监督逐步走向实质化。具体包括以下三点:

   第一,严格执行《预算法》,进一步发挥全国人大财经委和全国人大常委会预工委在预算监督过程中的作用,继续为全国人大及其常委会行使预算监督权提供专业化和通俗化的辅助,并为推动预算监督的公众参与创造条件。

   第二,强化全国人大财经委预算审查报告的拘束力,确保预算监督活动的严肃性。虽然全国人大财经委在预算审查报告中指出的问题和提出的建议不具有强制约束力,但国务院仍需充分重视全国人大财经委审查报告中指出的问题和提出的建议。一方面,国务院、财政部应当主动根据预算审查报告纠正问题、完善相关工作机制。另一方面,通过加强党内执纪审查的力度严肃财政纪律,督促国务院和其他部门充分重视全国人大财经委在预算审查报告中提出的问题,也是提高全国人大财经委预算审查报告拘束力的有效途径。

   第三,全国人大财经委应当继续探索在预算审查报告中部署具体事项的力度与进度。通过在预算审查报告中对国务院、财政部提出具有针对性的刚性要求,全国人大财经委可以促使《预算法》相关具体机制在可预期的时间内得到落实和完善,逐步提高我国预算法治的水平,并彰显人大预算监督的具体功效。

   需要注意的是,在未来推进合宪性审查工作的进程中,对预算权的合宪性控制的重点仍不在于解决具体的细节性问题。如何强化宪法对预算权配置的拘束,强化宪法对行政机关执行预算活动的程序性拘束,强化立法机关对行政机关的监督,使财政民主原则得到进一步落实,才是预算权合宪性控制的根本目的。我国宪法文本并未对政府预算权的运行设置具体的拘束,在当下以经济建设为中心的时代背景下,需要在确保行政机关效率与立法机关有效监督之间谨慎地划定界限。在“不唱对台戏”的监督工作原则之下,人大的预算立法和预算监督活动更需要发挥智慧,在现有制度提供的框架下寻找发挥宪法实效的途径,发掘可能存在的空间。

   注释:

   [1] 参见杨志勇:《中国财政40年:观念与变革》,载《财贸经济》2018年第10期。

   [2] 参见蔡定剑:《政改至少走三步:党内民主、公共预算、公众参与》,载《南方周末》2009年12月31日,第29版。

   [3] 习近平:《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》(2017年10月18日),载《人民日报》2017年10月28日,第1版。

   [4] 参见王世涛:《财政宪法学的学科定位与体系建构》,载《财经法学》2018年第2期。

   [5] 参见任喜荣:《预算制度改革的宪法基调》,载《财经法学》2015年第2期。

   [6] 按照《宪法》第67条第(五)项的规定,在全国人大闭会期间,全国人大常委会审查和批准国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案,但在实践中,全国人大常委会批准国务院预算调整的实践相对较少,为了突出研究主题,本文对全国人大常委会批准国务院预算调整的行为不做探讨。

   [7] 参见任喜荣:《预算监督与财政民主:人大预算监督权的成长》,载《华东政法大学学报》2009年第5期。

   [8] 参见任喜荣:《地方人大预算监督权力成长的制度分析——中国宪政制度发展的一个实例》,载《吉林大学社会科学学报》2010年第4期。

   [9] 参见范永茂、赵东伟:《预算民主视野下的人大预算修正权——基于现状与可行性的分析》,载《国家行政学院学报》2013年第5期。

   [10] 参见刘小楠主编:《追问政府的钱袋子:中国公共预算改革的理论与实践》,社会科学文献出版社2011年版,第129—243页。

   [11] 参见赵英明:《成立政府支出预算结构和政府性债务问题调查委员会》,载《辽宁日报》2018年7月26日,第3版。

   [12] 1982年《宪法》实施以来,全国人大常委会历任委员长都发表过人大在监督工作中“不唱对台戏”的观点。参见彭真:《彭真文选》,人民出版社1991年版,第472页;万里:《万里文选》,人民出版社1995年版,第585页;李鹏:《立法与监督:李鹏人大日记》(下),新华出版社2006年版,第531、538页。

   [13] 《全国人民代表大会常务委员会公报》显示,从1983年到2018年,全国人大常委会共批准过五次国务院提出的预算调整方案,分别是1998年(为了应对亚洲金融危机和抗洪增发国债)、1999年(为了应对国内有效需求不足增发国债和增加扶贫资金)、2000年(为了配合西部大开发增发国债)、2008年(为震后重建调整预算安排)、2016年(为全面实行营改增调整预算安排)。

   [14] 郭振乾:《关于〈全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定(草案)〉的说明》,载《全国人民代表大会常务委员会公报》1998年第7期。

   [15] 参见王元成:《全国人大代表政治行为研究——以笔者的亲身经历为例》,法律出版社2014年版,第135页。

   [16] 参见朱永新:《我在人大这五年:一位民主党派成员见证的中国民主政治进程》(上册),新华出版社2014年版,第350、567—569页;牟新生:《开诚布公履职尽责——牟新生在第十一届全国人大常委会五年工作纪实》,中国海关出版社、群众出版社2014年版,第109—172页。

   [17] 参见蔡定剑:《宪法精解》,法律出版社2008年版,第317页。

   [18] 刘政主编:《人民代表大会制度词典》,中国检察出版社1992年版,第229页。

   [19] 参见前引[17],蔡定剑书,第318页。

   [20] 参见全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编:《历届全国人民代表大会及其常务委员会审议通过的预算决算文件汇编》,中国财政经济出版社2002年版,第644—645页。

   [21] 参见前引[20],全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编书,第388页。

   [22] 参见前引[20],全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会预决算审查室编书,第420页。

   [23] 根据1994年通过的《预算法》第12条第2款的规定,全国人民代表大会常务委员会监督中央和地方预算的执行,审查和批准中央预算的调整方案,审查和批准中央决算。

   [24] 参见前引[17],蔡定剑书,第317页。

[25] 吴邦国:《全国人民代表大会常务委员会工作报告》,(点击此处阅读下一页)


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