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邢斌文:全国人大财政经济委员会预算监督功能的实证考察

更新时间:2019-12-29 13:43:23
作者: 邢斌文  
协助全国人大财经委承担全国人大及其常委会审查预决算、审查预算调整方案和监督预算执行方面的具体工作。随着预工委的成立,全国人大及其常委会预算审查工作的力度得到了加强。全国人大财经委对于预算和预算执行报告的审查,也逐步走向规范、深入和实质化。

   目前,预算审查可以分为预工委承担的审查前准备阶段、全国人大财经委承担的初步审查阶段和代表大会审查批准阶段。[27]全国人大财经委在初审和大会审查的基础上向大会主席团提交的审查报告是全国人大预算监督过程中的重要文件,审查报告对上一年预算执行情况和本年度预算作出评价,指出问题,提出相关改进建议,供全国人大及其常委会、国务院参考。2014年《预算法》在修订时总结了预算监督工作中的经验,进一步明确了全国人大财经委在预算审查工作中的职责与工作程序。(见表1)《预算法》第49条也对全国人大财经委审查报告的框架和主要内容作出了具体规定。[28]

   表1 现行《预算法》对全国人大财经委预算审查工作的规定(不包括决算审查)

   修订后的《预算法》将全国人大财经委多年以来预算审查的工作程序、审查报告的框架模式制度化、规范化,意味着全国人大财经委的预算审查模式是有效的、可行的。虽然全国人大财经委作为专门委员会并没有监督权,[29]但进一步加强全国人大财经委在预算审查方面的功能,通过组织建设,克服其编制少、规章制度缺失、监督技术和信息缺乏的局限,也是强化全国人大及其常委会预算监督职权的重要途径。[30]在现有制度下,全国人大财经委、全国人大常委会预工委协助全国人大及其常委会进行预算监督工作的状况还会一直持续,[31]深入观察全国人大财经委预算审查工作的内容,客观评估其工作效果,是必须要重视的课题。

  

   四、全国人大财经委预算审查报告的实证分析

   从1985年开始,全国人大在开会时将上一年度预算执行情况的报告和本年度预算安排合并在一起审查批准。在全国人大审查批准上一年度预算执行情况和本年度国家预算草案之前,财政部会代表国务院向大会进行关于预算执行情况和预算安排的报告。全国人大财经委在初步审查的基础上,结合全国人大代表、各专门委员会的意见进一步审查,国务院会根据审查意见对预算报告进行修改,全国人大财经委再向会议主席团提交预算审查结果报告,对预算执行情况和预算安排进行评价,分析预算执行过程中存在的问题,并对本年预算执行工作提出建议,最后预算报告再由全国人大表决通过。从实践来看,全国人大在相关批准决议中,都会表态赞同全国人大财经委提交的审查结果报告,相关审查结果报告就成为了解全国人大预算监督工作的关键。因此,本部分重点对全国人大财经委在审查报告中的评价行为与提出完善措施建议的行为进行分析。

   (一)全国人大财经委对预算执行和预算安排的评价及其效力

   1983年以来,全国人大财经委在预算审查报告中都会对上一年中央与地方预算执行情况、本年中央与地方预算安排进行评价。虽然从结果上看,每一年全国人大财经委都会在审查报告中建议全国人大批准国务院提交的上一年度预算执行情况的报告和本年度预算草案,全国人大每年也都批准了国务院的相关预算报告,但是在审查预算执行情况与预算草案时,全国人大财经委有较大的空间对国务院的预算执行活动与预算编制情况发表意见并作出评价。

   首先,是对上一年度中央和地方预算执行情况的评价。实践中,全国人大财经委在审查中并不会质疑国务院在预算执行情况报告中提供的具体预算收入和预算支出数据的真实性,但对于预算执行情况,则可以提出正面的肯定意见和反面的批评。虽然全国人大财经委每一年都会建议全国人大批准国务院提交的预算报告,但也会在审查报告中指出预算执行中存在的缺点。总体上看,全国人大财经委对预算执行情况一般持总体肯定态度,即认定预算执行情况“总体上是好的”,但并不回避预算执行中存在的问题。在某些年份,全国人大财经委声称预算执行情况“总体上是好的”,同时指出预算执行中实质上存在严重的问题,如1993年和2014年的中央预算收支没有完成;[32]在个别情况下全国人大财经委对于预算执行中存在的问题(如偷税漏税、挥霍浪费问题)甚至使用了“相当严重”[33]的措辞。在某些年份,全国人大财经委并没有在审查报告中作出预算执行情况“总体良好”的评价,而是直接指出了存在的问题。[34]

   在预算执行中存在的问题大多是合法性与合理性问题,如偷税漏税问题严重、政府越权减免税、拖欠机关事业单位和国企职工工资、转移支付结构不合理、预算资金使用不规范、地方债务存在风险等,但一些问题也涉及宪法层面,如“中央与地方事权和支出责任划分不清晰、不合理、不规范”。[35]一些预算执行过程中长期存在的问题也反映了人大监督政府的宪法关系发生了扭曲,即:人大通过的预算对政府缺乏拘束力,人大也无法对政府执行预算的行为进行有力监督。例如,全国人大财经委在审查报告中几乎每年都要提及预算执行中存在(严重的)浪费问题,政府擅自将预算内收入转移到预算外进而逃避监督的行为也不鲜见。[36]虽然全国人大一直强调控制财政赤字,但赤字几乎一直存在且规模不断扩大,在个别年份甚至超出了人大规定的赤字额度,这说明全国人大无法有效控制赤字的发生和赤字规模的增长。[37]在作出上述评价的过程中,全国人大财经委事实上已经承认了预算执行过程中存在的违规、违法甚至可能的违宪问题。

   其次,是对本年度预算草案的评价,即对本年度预算安排是否合法、合理、可行作出判断。在实践中,国务院在中央预算编制方面具有很大的自由空间,全国人大财经委在审查预算安排时充分尊重国务院提出的预算草案,绝大多数情况下都会在审查报告中认定预算安排“基本可行”,并建议全国人大批准。在某些情况下,全国人大财经委在审查报告中会指出预算安排中存在的问题,如收入增长较慢、支出增长较快、赤字扩大等问题,但也会陈述这种预算安排的合理性与现实性,[38]对预算安排的内容并无实质变更。在个别情况下,全国人大财经委可以在初步审查预算安排后,通过事前协商的手段,明确建议国务院对预算草案进行调整,待国务院调整预算安排后再将审查报告提交给全国人大主席团。如1996年全国人大财经委在初步审查国务院本年度的预算安排后,认为预算收入安排偏低,预算赤字压缩偏少,建议国务院增加财政收入增长幅度,并进一步压缩赤字。国务院基于上述意见对预算安排进行了调整,全国人大财经委建议全国人大批准调整后的预算安排。[39]可见,全国人大财经委可以通过事前沟通的方式,建议国务院主动调整预算安排,修正预算草案中不合理的内容,通过一种柔性的方式实现全国人大对国务院编制预算行为的实质性监督,这种“建议修改预算安排”的实践亦进一步丰富了全国人大与国务院之间宪法关系的内涵。

   全国人大财经委的审查结果报告是“初步审查的延伸,但不是初步审查的结果”。[40]从法律性质上而言,全国人大财经委的预算审查报告是全国人大代表审查预算执行情况和预算草案的“专业化、通俗化辅助”,[41]也是全国人大作出批准决定的重要参考依据。全国人大财经委在建议全国人大批准相关预算执行情况和预算安排报告的同时,指出预算执行和预算草案中存在的问题,有助于提高全国人大批准决定的公信力和透明度,对于政府开展自我检查,整顿财政纪律也具有重要的意义。

   (二)全国人大财经委提出的改进建议及其效力

   全国人大财经委在预算审查报告中不仅要对预算执行情况、预算安排作出评价,还要对执行年度预算、改进预算管理、提高预算绩效、加强预算监督等提出意见和建议。从审查报告的内容安排与逻辑上看,全国人大财经委提出的改进建议既是对上一年度预算执行情况中存在问题的应对与解决方案,也是对本年度预算执行工作可能存在的问题进行预估与防范。从实践来看,相关改进的建议大体可以分为四类。

   第一,针对以往预算执行中存在的问题反复提出改进建议。如针对预算执行中存在的赤字扩张、浪费严重、税收执法不严等顽疾,多年来全国人大财经委在改进建议部分都会建议预算执行部门严格控制财政支出、加强税收征管、严肃财政纪律,各级人大应加强预算监督等。在某些情况下,全国人大财经委甚至从宪法的高度强调预算监督的重要性,这使得相关建议带有浓厚的合宪性控制色彩。如全国人大财经委在1993年的审查报告中建议:“1993年国家预算经全国人民代表大会批准以后,必须严格执行。如在执行中需要作部分调整时,必须按照《宪法》规定,报经全国人大常委会审查和批准。任何地方和部门都不得擅自开减收增支的口子。”[42]这一表述暗示着政府可能存在未经人大常委会批准而擅自调整预算这种不符合宪法规定的行为,也表达了全国人大财经委试图对此类现象进行预防的态度。对预算执行中出现的新问题,全国人大财经委在改进建议中也会适时作出回应。如1994年实行分税制后,全国人大财经委提出:“要抓紧中央和地方的事权划分,明确中央和地方各级的收支范围,并逐步建立、完善转移支付制度。”[43] 1995年后亦多次在审查报告中强调类似内容。

   第二,对预算、税收相关立法进度提出建议。1993年全国人大财经委就建议“国务院在1993年内将预算法草案提交人大常委会审议,争取1994年提交全国人大审议通过”。[44]2011年,全国人大财经委也建议“积极做好预算法修改工作”。[45]在2014年《预算法》修订后,全国人大财经委亦建议国务院“抓紧修改出台预算法实施条例”。[46]2017年,全国人大财经委建议进一步加强税收立法工作,落实税收法定原则,要求“有关方面要高度重视税收立法工作,按照确定的时间表,进一步加大工作力度,确保如期实现税收立法目标”。[47]

   第三,强调加强预算管理和人大监督具体措施的实施,对预算执行提出方向性建议。如2009年全国人大财经委提出“提高项目管理的规范性和透明度,向全国人大提交中央政府公共投资安排情况表。政府重大公共投资和实施情况,要向全国人大常委会报告”;[48] 2014年全国人大财经委提出“研究出台统一、全面、规范的地方政府性债务管理办法,严格控制新增地方政府性债务,将地方政府性债务分类纳入预算管理”;[49] 2015年全国人大财经委提出要“建立重点民生政策和重大专项支出的绩效评价机制,并向全国人大报告绩效评价结果,细化预算公开内容”。[50]

   第四,对预算监督管理工作作出具体安排。在这一类建议中,全国人大财经委并不是仅仅作出方向性的建议,而是以一种类似命令的方式给出具体的建议。如针对地方违法违规举债的问题,全国人大财经委提出:“不允许以任何形式或者变通办法突破人大批准的债务限额。对违法违规举债担保行为,坚决查处,问责到人。”[51]近年来,全国人大财经委对一些具体的工作部署,甚至明确要求国务院及相关部门立刻执行(如预算公开),或者给出了时间表。如表2所示,全国人大财经委在预算审查报告中,以建议的方式对国务院及其部门在预算编制、预算公开、预算审计等方面提出了具体的要求,并明确要求国务院就相关预算工作向全国人大报告。通过落实上述具体的建议,全国人大可以实现对国务院预算编制和预算执行的具体监督,在这个过程中,财政民主原则得到了彰显和强调,全国人大与国务院在预算工作中正常的宪法关系得到了巩固。

   表2 全国人大财经委近年来在预算审查结果报告中提出的部分具体要求

本文责编:陈冬冬
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