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谢来辉:“一带一路”与全球治理的关系—— —个类型学分析

更新时间:2019-12-27 23:27:20
作者: 谢来辉  
以新的形式继续鼓吹“中国威胁论”。但是,这里也反映出“一带一路”在实践过程中存在的项目透明度、中国与沿线国家政府在相关投资项目上的权利与义务协调机制、与发达国家已有的债务处理机制(比如巴黎俱乐部)之间的关系等问题。如果不能处理好相关问题,“一带一路”的声誉就会受到很大影响。

   第三,“上海效应”。中国企业海外投资以及贸易活动的环境和社会影响及责任一直是西方媒体关注的话题。(27)在2008年国际金融危机之后,有西方学者进一步担忧由于环境和社会治理标准相对较低,中国替代西方发达国家成为主要进口市场后,会导致其他发展中国家的环境和劳工问题恶化。比如,有研究认为,由于中国和印度等大型新兴经济体的生产能力迅速提升,特别是在2008年国际金融危机的冲击下,制成品和中间品的终端需求发生从北向南的深刻转移,这种市场转向对于其他发展中的出口国的环境和社会治理可能会产生负面影响。(28)

   在“一带一路”倡议正式提出之后,许多学者认为这将会加速形成以中国为中心的区域经济新格局,进而会突出上述问题。新成立的亚投行如何遵守环境与社会责任标准也是西方国家经常提起的话题。另外,还有一些国外学者认为,中国国内目前正在推动生态文明建设,大幅提高环境治理标准,同时通过“一带一路”对外转移产能,这也可能会使原来标准较低的沿线国家加重生态环境危机。(29)

   在贸易与环境的研究文献中,一直存在所谓的“竞次(race to the bottom)”假设,即在经济全球化背景下为了吸引投资和获得出口机会,各国竞相降低环境与社会标准以提高竞争力。尽管相关的实证证据一直不足,但是这一假设一直流传甚广。与之相反,另外有学者认为非但“竞次”假设不会成立,反而出口国为了挤进发达国家的市场会积极提高环境和社会标准以提升出口竞争力,并将此称为“加利福尼亚效应(California Effect)”。(30)2017年,两位学者基于中国与非洲国家之间贸易的社会影响而提出了所谓的“上海效应”,将其与“加利福尼亚效应”相对应。(31)相关的研究本来只是对“竞次”假设的翻版,但是这一新提法进一步把中国作为典型进行批评,对“一带一路”倡议构成不利影响。

   “一带一路”提出了“政策沟通”和“绿色丝绸之路”的倡议,致力于解决投资与贸易自由化和便利化带来的环境与社会问题,这正是要努力避免“竞次”情况的发生。但是在现实中,由于西方国家支持的非政府组织主导了环境与人权领域的标准和话语权,“一带一路”要建立自身的机制、标准和话语权就面临着挑战。

  

   三 思考“一带一路”与全球治理关系的分析框架

   为了更加全面和系统地分析这种关系,我们有必要回顾和总结全球治理体系的发展演变过程以及中国参与全球治理体系的特征,进而在理论上提出一个类型学的分析框架。

   (一)全球治理体系的发展与“一带一路”的关系

   全球治理最初源于冷战结束之初出现的一种关于重建世界政治的规范性主张。以1995年的《天涯成比邻:全球治理委员会报告》中的观点为标志,其主张世界政治从大国政治重新回到以联合国为中心,形成新兴发展中国家的代表权和决策权得到扩大的权力结构,并且增强了法治和公平原则的地位,更好地反映了时代发展并且积极应对各种全球性问题。(32)这种主张可以追溯到20世纪70年代发展中国家提出的建立国际经济新秩序运动。

   全球治理的概念本来具有明显的改革色彩,较多反映了发展中国家的权利主张和公正诉求,一度得到了较广泛的关注。这与20世纪90年代初冷战结束的乐观氛围密切相关,各国普遍希望重新关注全球发展问题,通过国际合作解决共同面对的全球性问题。全球治理委员会的报告很大程度上是这种乐观情绪的表达,但其中的理想主义色彩较为强烈,没有考虑实现目标的具体手段,寄希望于权力转移顺利发生。当时的一些多边进程体现了这种乐观的期盼,比如在里约热内卢通过了《21世纪议程》《联合国气候变化框架公约》以及《生物多样性公约》等。

   但是发达国家对于这一议程的兴趣很快冷淡下来,并且利用自身权力对全球治理进行新自由主义的改造。美国最初对“单极时刻”的承诺变成了维持“单极时代”的野心,并且通过新自由主义话语逐渐消解了全球治理最初推动国际政治改革的雄心。霸权国的主导性话语,包括新自由制度主义、自由国际主义和霸权稳定论等,掩盖了大国权力的作用,为美国和西方霸权继续提供合法性来源。(33)自20世纪80年代和90年代以来,西方国家通过世界银行和IMF把“善治(good governance)”作为提供贷款支持的前提条件,并且以提高效率和增加合法性的名义大量通过跨境非政府组织的途径提供援助以影响受援国的国内政治。(34)与此同时,西方跨国企业和非政府组织也积极参与联合国等多边组织的活动,被认为是全球治理的主要载体。2000年,时任联合国秘书长科菲·安南(Kofi Atta Annan)倡导了“全球契约(Global Compact)”运动,鼓励跨国公司和非政府组织积极承担社会责任和参与全球治理。当时在该运动中担任安南顾问的是美国学者约翰·鲁杰(John Ruggie),他明确提出要把自由主义理念嵌入其中并带往全球。(35)

   正是在这种政治背景下,西方国家、跨国公司和非政府组织共同在各个领域建立机制和倡议,形成了正式制度和非正式制度结合在一起的复杂的全球治理网络。(36)自冷战结束以来,全球治理的领域也迅速扩展,涉及的内容日益增多。以联合国《2030年可持续发展议程》为例,其中共设有17项基本目标,涵盖减少贫困、能源、卫生、环境保护、资源开发和人类安全等各个方面。事实上,在其中的绝大部分领域,都已经有一定的跨境治理安排(见表1)。

   2008年国际金融危机爆发之后,以2009年召开的二十国集团(G20)峰会为标志,全球治理进入了一个全新的阶段。联合国在后千年发展议程中重新获得主导地位,发展中国家在IMF等国际机构的代表性与投票权得到提高,特别是新兴大国成立了金砖国家合作机制等重要的新机构。其中,“一带一路”倡议的提出以及亚投行等机构的成立代表着中国参与全球治理达到了新的高度。

   “一带一路”倡议承载了新的政治哲学和经济哲学理念,与之前的新自由主义全球化及其发展观存在根本区别。中国提出的新型国际关系和人类命运共同体的理念,代表着中国参与全球治理进入了一个全新的阶段、首次提出了一个全面的世界秩序愿景、回答了“建设一个怎样的世界和怎样建设这个世界”的问题。它把全人类的利益、责任以及命运作为价值依归对象,因此,作为一个真正契合全球治理价值观的理念,它更加强调秩序和改革,把支持、利用和维护现有体系作为基础,进一步推动全球性问题的解决和弥补全球治理赤字。国际金融危机之后,在全球化和全球治理动力明显不足的背景下,人类命运共同体和“一带一路”倡议的意义更加得以凸显,更应该在全球治理而非地缘政治的角度下得到理解。

   (二)“一带一路”与全球治理关系的类型学分析

   “一带一路”与全球治理之间存在着直接的逻辑关系。这主要体现在以下三个方面。首先,“一带一路”致力于通过共同发展解决贫困等全球性问题,承担着探索全球治理新模式的使命,承载了中国提出的人类命运共同体理念,这与全球治理的理念存在相互契合、相互补充的关系。特别是其“共商、共建、共享”的原则与以《联合国宪章》为核心的国际法基本原则和国际关系基本准则一脉相承,符合国际法的精神和要求。其次,与“一带一路”倡议相关的新制度、新机制同全球治理现有规则规范之间的关系密切。“一带一路”本身既包括各种硬件基础设施,也包括原则、规范、国际机制等各种软件基础设施,它与现有的全球治理形成互动。“一带一路”各方强调要“遵守和完善有关国际规则体系”,特别是“遵守有关国际公约、双边条约及其他相关国际规则”。(37)但是在实践中这种互动关系可能比较复杂,既有协调又有潜在冲突的可能性。最后,“一带一路”倡议所推动的在中国与沿线国家之间的贸易与投资流动可能塑造出有别于之前经济全球化的模式,可能会对现有治理体系构成压力。其结果最终取决于中国对贸易和投资的相关规则和治理模式与现有全球治理体系之间的关系。

   “一带一路”以基础设施的互联互通和经贸合作为主要内容,以实现“五通”作为目标,国际合作的内容非常广泛。正如西班牙中国问题专家胡利奥·里奥斯(Julio Rios)所说,“其影响力已大大超越了贸易和经济领域,延伸到环境、文化、社会等层面,从而形成了一个完整的综合计划”。(38)正是因为如此,“一带一路”也将不断涉及全球治理各个领域的正式制度和非正式的规范与机制,二者的互动情况错综复杂。正如中国参与全球治理存在不同的路径,(39)“一带一路”与全球治理的关系也必然因议题而异,不可一概而论。

   在理论上,我们可以使用权力结构和制度形态两个变量来建立一个二维分析框架,以更好地分析其中的复杂关系(见表2)。其中,权力结构是指现有治理体系中的权力分配情况,权力较为集中的治理机制的等级性更强,往往是排他性的,基本是西方发达工业化国家所控制的机构或制度。比如,IMF和经济合作与发展组织(OECD)存在决策权力等级制和俱乐部式成员身份。相比之下,权力较为分散的组织则包容性较强,贯彻多边主义原则较为彻底,比如世界贸易组织(WTO),除了联合国安理会这类特别的机构以外,各个成员的决策影响力基本相同。

   从中国等新兴国家与国际组织的互动实践来看,权力结构的等级性和包容性的作用非常突出。孙仁柱(Injoo Sohn)发现,中国在参与国际金融治理时对不同规则的吸纳和遵守情况不同,部分原因是源于其中治理结构的松散以及不同规则的监管程度的差异。(40)国外一项对13个国际组织容纳新兴国家参与情况的比较研究发现,决定参与效果的最重要因素之一在于现有国际组织本身对新兴发展中大国的包容性。(41)

   此外,制度形态是指现有治理体系的发展阶段,涉及涵盖范围、规则形式、合法性等方面。一般认为其中约束性的正式制度更为重要,因为它对于成员进行成本收益分析更为关键,但是其中的非正式性(informality)往往被忽视。非正式制度的规则更为含糊,其中的权力因素更加隐蔽,主导性大国发挥作用的空间反而更大。(42)包括对成员的排斥以及基于惯例的决策程序,都会对新成员或非成员方产生不利后果。即使在IMF这种正式制度框架内,霸权国家也明显利用了其中的非正式安排来达到在紧急情况下控制治理结果的目的。(43)

在不同的情况下,“一带一路”倡议面临的制度环境和权力格局不同,面对的反应也会不同(表2)。在权力更为集中、现有规则和机制更加完善的领域,“一带一路”面临的反弹会更大。比如,IMF和OECD往往会认为“一带一路”对其规则规范构成一定的挑战,相关的合作也比较有限。相反,在权力更为分散和更加支持多边主义的领域,“一带一路”所体现出来的良性竞争就更被宽容。比如,联合国相关机构以及WTO总体上都支持和肯定“一带一路”倡议。而在西方主导的非约束性的机制中,“一带一路”的许多实践会影响其规范和机制的运作效果,因此容易遇到较大反弹。在投资和发展援助方面,目前只有一些非正式的规则或者是OECD的DAC这种少数国家适用的规则,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《世界经济与政治》2019年第1期
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