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梁君瑜:论行政纠纷可诉性

更新时间:2019-12-27 00:01:25
作者: 梁君瑜  

   摘要:  作为行政诉讼的一项重要制度,行政纠纷可诉性扮演着行政诉权的构成要件、行政审判权的作用区间与行政终局裁决权的射程边界三重角色。尽管依法行政与人权保障的价值诉求共同赋予行政纠纷可诉性以正当理由,但后者并非没有限制,而是受宪法对监督行政权之权力的配置、司法权化解纠纷的能力等影响因素所制约。就行政纠纷可诉性的确定模式而言,我国实现了由列举式、形式混合式到实质混合式的跨越。在行政纠纷可诉性的判定上,我国呈现“两序列三标准”:对客观诉讼适用法律拟制标准;对主观诉讼则适用“认为合法权益受侵犯”的主观判定标准与“权利义务受行政行为所实际影响”的客观判定标准,且客观判定标准在主观诉讼中发挥决定性作用。伴随撤销诉讼中心主义缓和、无漏洞权利保护理念落实与行政过程论兴起,行政诉讼法意义上的“行政行为”概念逐渐超出狭义行政行为(行政处分)的范畴。同时,伴随主观公权利扩张与反射利益收缩,“权利义务受实际影响”的范围也在延伸。由此,客观判定标准在我国呈现出扩大化的趋势。

   关键词:  行政纠纷可诉性 影响因素 判定标准 行政行为 行政处分

  

   行政纠纷可诉性即行政纠纷能被诉诸司法最终解决的属性。唯具备该属性,行政诉权才不至于仅停留在口号层面,也才能实现由“观念诉权”向“现实诉权”的转化。行政纠纷可诉性与行政诉讼受案范围并无本质区隔,二者犹如硬币之两面,只是考虑问题的角度不同:前者基于诉讼制度利用者之立场,从行政诉权的角度思考问题;后者则基于诉讼制度运营者之立场,从行政审判权的角度分析问题。在行政诉讼活动中,行政纠纷可诉性扮演着三重角色。其一,作为行政诉权的构成要件,与起诉要件、原告适格、权利保护必要性一道,限定原告行政诉权的行使;其二,作为行政审判权的作用区间,框定司法权对行政权的横向审查范围,规范行政审判权的运作;其三,作为行政终局裁决权的射程边界,贯彻司法最终解决原则。以上角色反映出行政纠纷可诉性与行政诉权、行政审判权、行政权之间千丝万缕的联系,由此也凸显了前者在行政诉讼活动中的重要地位。

   就国内研究情况来看,围绕行政纠纷可诉性的直接探讨并不多,且主要限于某种行为(如交通事故认定、火灾事故认定)的可诉性之上。但鉴于行政纠纷可诉性与受案范围的“一体两面”关系,既有针对后者的大量研究仍在事实上深化了我们对前者的认识。只是伴随学理与立法的发展,学理上撤销诉讼中心主义缓和、无漏洞权利保护理念落实、行政过程论兴起等态势,逐渐动摇了昔日仅以狭义行政行为(行政处分)判定行政纠纷可诉性的立场;而2014年《行政诉讼法》之出台也使我国行政纠纷可诉性的确定模式发生了由形式混合式到实质混合式的“质变”。在此背景下,有必要对行政纠纷可诉性加以重新探讨,藉此为审判实践提供理论指引。

  

   一、行政纠纷可诉性的影响因素

   行政纠纷可诉性由立法者加以设定,而在设定过程中需对若干影响因素加以衡酌。这些因素既有宏观层面上一国宪制结构对司法权监督行政权的预设安排,又有中观层面上司法权自身化解纠纷的能力局限,还有微观层面上行政审判权与行政权的某些特殊性。

   (一)宏观层面:宪法对监督行政权之权力的配置

   行政纠纷可诉性受一国宪制结构所影响。现代法治国家普遍提倡权力分立,即立法、行政、司法三权各司其职。在“分权制衡”模式下,三权之间彼此牵制,行政权面临来自立法权与司法权的监督。行政纠纷可诉性即取决于司法权监督行政权的范围。同样,在“议行合一”模式下,立法权作为国家权力机关行使的重要职权,对行政权与司法权的具体配置及相互关系产生影响。行政权与司法权之间呈现一种博弈关系:前者实际掌控后者的人、财、物力;而后者则获得由宪法授予的对前者实施监督的有限权力。

   所谓“有限权力”,意指并非所有因行政权引发的纠纷都可诉诸司法权加以解决。例如,在日本,抽象地争议法令效力的规范统制诉讼就未被纳入《日本行政事件诉讼法》所预定的审查范围之内。[1]又如,我国《宪法》及相关组织法、《立法法》对抽象行政行为的监督权就主要收归立法机关与行政机关(见表1),即便《行政诉讼法》(2014)允许法院对部分抽象行政行为进行审查,也只是对国务院部门和地方政府及其部门制定的规章以外的规范性文件敞开与被诉行政行为“一并审查”的大门,且审查后的处理方式也极为保守——仅消极地不作为认定被诉行政行为合法的依据,并向制定机关提出没有法律强制力的建议。[2]综上,司法权仅是由宪法配置的监督行政权的诸多权力之一。而作为司法权监督行政权的一种体现,行政纠纷可诉性自然也受制于宪法的配置。

   表1  我国对抽象行政行为的监督权

   (二)中观层面:司法权化解纠纷的能力

   具有行政纠纷可诉性仅表明某项纠纷可寻求司法途径的最终解决,而非强调司法途径对任何纠纷皆有最佳解决效果。由于司法权的性质或功能会对其化解纠纷之能力产生重要影响,故不少纠纷并不适宜纳入行政诉讼解决。例如,法国实行行政法院与普通法院的双轨制,当争端发生在个人之间或涉及司法机构的运作时,行政法院便无权管辖;[3]此外,立法机关与外国国家行政机关的行为,不受法院监督的政府保留事项,行政机关实施的私产管理行为、非法侵占不动产行为与暴力行为,以及行政机关运输工具的事故责任等,也都不在法国行政审判的范围之内,[4]即不具有行政纠纷可诉性。而在德国,一切未被法律划归其他法院管辖的非宪法性质的公法争议,都由行政法院管辖。[5]反过来讲,宪法性质争议由宪法法院受理。而法律规定的由其他法院受理的“非宪法性质的公法争议”则主要是指财政法院、社会法院等特别行政法院受理的争议,以及普通法院系统中的州高级法院之卡特尔审判庭受理的卡特尔行政争议等。[6]日本也有类似的制度体现。虽然该国《法院法》第3条第1款明确规定,法院裁判一切法律上的争讼。而“法律上的争讼”是指能够通过法律解决的、当事人相互间存在的、具体且现实的纷争。[7]但即便属于“法律上的争讼”,该国传统的行政法理论仍将统治行为、特别权力关系、行政义务的民事执行等事项排除在司法权的范围之外。[8]

   以上各国行政诉讼的理论与立法例表明,某些纠纷因超出司法权的处理能力范围,不宜赋予其行政纠纷可诉性。目前,各国较无争议的认识之一,是将统治行为排除在行政诉讼的受案范围之外。这一方面是虑及统治行为具有高度政治性,往往关涉国家存亡及国家统治之根本,故不宜交由专以法律判断为使命的法院来审查;[9]另一方面也是虑及统治行为的复杂性与政策考量因素,法院对此类行为缺乏审判并执行相应判决的能力。

   (三)微观层面之一:行政诉讼制度的目的取向

   根据行政诉讼制度之目的取向不同,可将行政诉讼分为主观诉讼与客观诉讼两大阵营。主观诉讼是以保护原告合法权益为目的的诉讼类型。其中,对“合法权益”之界定,已由最初单纯的“法定权利”逐渐扩大至也包含“法律上的利益”在内。而对“原告”范围之界定,总体上呈现由被害人诉讼向利害关系人诉讼发展的态势。相比而言,客观诉讼则是以维持客观法秩序为目的的诉讼类型,其主张“诉讼的对象是行政行为客观违法性之有无,而非当事人之间权利或法律关系的存否”,[10]即并不关注合法权益的问题。又因客观诉讼对“原告”范围未作专门限定,故其本质上是一种公民诉讼。

   理论上,主观诉讼中可诉的行政纠纷是以对产生法律效果之行政行为或事项提起的纠纷为限,而客观诉讼中可诉的行政纠纷则较为宽泛。[11]但事实上,因虑及司法资源的有限性与公民诉讼观的非理性,各国家或地区在对待客观诉讼的行政纠纷可诉性问题时,通常采取法律特别授权的做法,故其宽泛性反而不如主观诉讼。例如,日本的民众诉讼、机关诉讼均不属于“法律上的争讼”,仅当法律存在特别规定时才获得承认;而我国台湾地区对于“就无关自己权利及法律上利益之事项”提起的行政公益诉讼,同样需以法律有特别规定为限。

   (四)微观层面之二:行政的公益性、效率性与专业性

   1.行政的公益性

   作为国家作用的最主要表现形式,行政旨在处理公共事务、形成社会生活,进而实现国家目的。[12]无论是历史上的警察国家、形式法治国、实质法治国时代,还是当下的社会法治国时代,国家均无一例外地以实现“公益”或“公共性”为最终目的。[13]因此,在很大程度上,行政之目的同样在于公益(或公共性)的实现。这表现在现代民主法治国家中,即通常先由立法者以法律形式对公益作出抽象化的衡量与设定,再由行政机关透过制定命令或作成具体决定来推动公益的落实。[14]一言以蔽之,行政具有公益取向性,简称“公益性”。

   基于这种公益性的存在,当划定行政纠纷可诉性的范围时,立法者就不得不进行更为缜密的深思与权衡。尽管公益与私益在总体上保持一致,且某些私益也的确可升格为公益,[15]但不可忽略的是,公益所代表的仅系最大比例的人民意愿所向,[16]而非全体私益的简单组合,二者仅在某个特定范围内保持一致性。否则,便无法解释行政纠纷的客观存在——其正是因公益与私益不一致而引起。综上,对行政纠纷可诉性范围的设定,并不能以保护私益为由而主张越宽泛越好,而是应兼顾公益。对行政审判权而言,其不仅应肩负起保障人民合法权益的使命,同时也应承担起实现公共利益、维持客观法秩序的职责。

   2.行政的效率性

   任何掌权者都容易滥用权力,这是亘古不变的法理。与立法的间歇性相比,行政具有持续性;而与司法的被动性相比,行政又具有主动性。这两大属性乃行政机关处理当下复杂、多样且覆盖面广的公共事务所不可或缺。在某种意义上,持续性、主动性都是为行政之效率性所服务的。毕竟,只有保证持续性,行政才可能及时发现问题,进而迅速作出应对;而只有保证主动性,行政才能自发地解决问题,无需等待损害实际发生后再由受害人申请而启动。

   行政的上述三种特性与行政审判之关系可归结为两方面。其一,行政的持续性与主动性意味着其最容易因滥用而损害社会公众的合法权益,故必须对行政课予合法性及合理性拘束,且主要通过行政审判来实现。其二,行政的效率性受到行政审判的弱化。这是因为公共事务具有多变、复杂、广泛等特点,经常需要行政主体立即作出处理并迅速执行,否则不利于维护社会公共秩序和保护民众的合法权益。如果只要行政相对人提出异议即可令所有行政行为都必须接受司法审查,那么正常的社会发展秩序将难以维系,社会亦可能陷入混乱。因此,司法权对行政权之监督不管有多么充分的理由,都必须为行政主体保留出一部分司法审查豁免的领地,[17]即排除行政纠纷可诉性的领地。

   3.行政的专业性

在各国政府普遍重视服务行政的今天,当面对日益庞杂多样的公共事务时,行政几乎延伸至社会管理的方方面面。依社会管理领域的不同,行政可区分为建筑行政、交通行政、教育行政、营业行政、经济行政、社会行政、财务行政、国防行政等。其中,每一个特定的社会管理领域都对行政主体提出了与该领域相关的专业性及技术性要求。当面对一些充满技术内容的行政行为时,法官往往显得无知而笨拙,故试图通过司法权解决所有行政争议,在客观上可谓困难重重。[18]换言之,行政纠纷可诉性因行政的专业性而受到限制。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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