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汝思思:央地政府间事权划分的法治建构方法——以日本行政事权划分制度为中心的探讨

更新时间:2019-12-26 23:54:30
作者: 汝思思  

   摘要:  我国央地政府间事权如何划分,一直处于摸索之中。事权划分与立法权,或者与财权相结合的制度设计在理论与实践中逐渐走向桎梏,领域式事权划分模式亦有过度隔离央地协力关系之嫌。同为单一制国家的日本,在第二次世界大战后对央地事权的改革中也有相似尝试。在2000年地方分权改革之后,日本根据“职能分担原则”形成了以行政事权划分为主体、立法权与财权分配制度独立成形又相互关联的制度体系。这种制度体系没有采取领域式事权划分方法,而以执行主体为事权划分标准,直接利用现行法律实现各行政领域事务的具体分类。这种以行政事权划分为中心的制度设计,可为我国央地事权划分的法治建构提供一种新的思路。

   关键词:  央地关系 事权划分 行政事权 职能分担

   在我国,对于央地政府间的事权划分曾有过种种探索,但是,有关于此的法制化进程并不平坦。央地的事权很难按照领域进行划分,两者更多的是协作监督的融合关系。固然,事权划分与地方立法权限的大小、财政权的划分密切相关,但由于权属上的差异,很难找到统一适用的标准。本文拟考察日本在中央与地方的权限划分上的做法,把握其问题所在,分析其解决问题的办法,以期为我国的事权划分提供一种新的思路。

  

   一、我国央地政府间事权划分的问题所在

  

   十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(2013年11月12日)中要求:“建立事权和支出责任相适应的制度”。这标志着央地事权划分问题正式提上我国政制改革议程。但是,这项改革在不断具化的过程中,逐渐演变为仅以支出责任划分为主要内容的财政体制改革。[1]对此,相关部门指出:“政府间事权划分不仅涉及行政权划分,还涉及立法、司法等广义公共服务部门,是‘大事权’的概念……短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟。”[2]这样看来,至少在改革实务中,目前政府间事权划分问题仍处于僵局之中。

   (一)我国央地政府间事权划分的三种路径

   由于缺乏具体的法律制度,央地政府间事权划分的问题很难从法解释学的角度展开分析。与此形成鲜明对比的是法政策学上的争鸣。综合来看,这些讨论的分析方法主要表现为三种路径:从划分内容上看,不少研究并不是仅对政府事权进行独立地探讨,而是通常与财权(第1种)或立法权限(第2种)相结合进行探讨;由于这种内容上的融合,也使我们倾向于从领域式的划分逻辑来思考央地事权的划分方法(第3种)。

   1.政府事权划分与财权分配相结合的路径

   理论上对于将事权与财权相匹配划分的做法,[3]一直存在批判的声音。诸如候一麟指出,“事权与财权二者之间无法完全匹配,二者常常不匹配,这种源于税收外溢性的不匹配是正常的。”[4]韩旭指出,“以事权确定支出责任(或者财权)的思路,并不符合市场经济条件下政府管理的运行逻辑和机制”。[5]从近年来国务院发布的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》[6]《医疗卫生领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》[7]来看,虽然从形式上来说,支出责任的划分仍是从“事务”(方案中将其称之为财政事权)角度出发,但是从内容上来说,此处的“财政事权”并不能直接类推为“政府事权”。这种财政进路的“反推法不能确定不同层级政府事务的属性,尤其无法区分中央政府自身承担事务和委托事务,从而遮蔽不同属性事务的法律关系和权力关系。”[8]至此,很难说财政改革进程对政府事权划分会有进一步的启示。

   2.政府事权划分与地方立法权限相结合的路径

   类似财权与事权相匹配的事权划分方式,主要围绕《立法法》73条第1款第2项“地方性事务”的内涵展开。[9]《立法法》规定地方性法规可以就“属于地方性事务需要制定地方性法规的事项”作出规定,可是什么是地方性事务,并不明确。同时,《立法法》也并没有设定国家立法权不能涉足的领域,理论上,中央立法机关可以对任何事务立法。[10]

   这些讨论中往往隐含一个命题,即事权不清是导致立法权限划分处于困境之中的原因之一。[11]此逻辑倾向于通过明晰事权的归属来划分立法权限,使各层级立法主体在规定的立法事项范围内规范有序地进行立法活动。这种划分方式的难点在于,将什么事务划分给地方。因为这同时意味着,国家将失去对某些事务包括立法权在内的大部分管理权限。虽然源于主权理论的约束已不再是一种桎梏,单一制国家可以通过立法确立某种分权形式。[12]但是正如日本学者斋藤诚所指出的那样,现在已经很难确定条例的内在界限——地域特性或地域性事务;从事实上来说,不断增加的公共事务更多是跨区域共同处理的事务,大多数事务很难单纯地说它仅具有某地域特性。[13]对于这些事务,很难适用将其所有权限统归于一个主体的划分方式。

   3.领域式事权划分的路径

   不论是与财权相结合,还是与立法权相结合,都会使得有关央地事权划分的思考滑向领域式划分的逻辑。关于这方面,存在诸如美国“列举中央事权,余为地方事权”[14]、德国“列举中央事权和共同事权,余为地方事权”[15]制度设计的比较研究,在此不作深入。

   与此相对,有观点认为,“除去一些经过实践检验有着确定权属的事务之外……许多事权在特定的运行流程中,中央和地方发挥不同的功能之间形成不同类型的分工协作关系”。[16]这种关系可以具体表现为“围绕同一事权的某项政策,中央和地方在政策运行的不同阶段介入。在当前的中央与地方关系中,这种事权分工最为常见。”[17]

   (二)政府间事权划分存在问题与参照对象

   和社会实践不相符合的制度设计,在实施上必然耗费巨大社会成本。基于此,是否可以形成一种既契合社会实践、又能够合理整合二者分工的制度设计,这是本文欲尝试的作业。(设问1)

   在以往的法制化尝试中,事权与财权或立法权相匹配的制度设计未能实现这一结果,亦体现了结合划分的难度。我们在处理央地关系法制化问题时,可否独立于立法权、财权,仅从行政权分配的角度来划分?并进一步在此基础上确立三者相互关联的制度设计?(设问2)事权概念本身有广义和狭义两个维度:广义的事权概念是包括立法、行政和司法三个分支事权在内的;狭义事权即特指各级政府的行政事权。[18]出于上述考虑,本文在狭义维度上使用“事权”概念。

   类似我国央地事权划分上的问题,日本已具有相关制度实践。该制度主要通过《地方自治法》中确立的基本规则来明确各法定事项的归属。从本国实践与他国制度中可能存在的同构性来说,日本政府事权划分制度可以给我们提供一些启示。本文对以上两个问题的回应,以日本央地事权划分制度为参照对象展开。这主要基于以下理由:第一,日本与我国同为单一制国家,在法制度上形成了体系性的事权划分制度。第二,这种划分主要是狭义的事权——即行政事权的划分。第三,这种行政事权的归属并不意味着相对应的立法权和财权的归属。立法、行政、财权各自有其划分权限的方法,在制度设计上又相互关联,这将对解决设问2提供一定启发。第四,日本行政事权的划分方式不是领域式的划分,而是在《地方自治法》确定的基本规则下,通过每一部行政法律,对该事务领域中什么事务属于国家,什么事务属于地方进行细化。这种划分方式将为设问1提供启发。

   我国已有文献对日本央地制度模式及其理论进行介绍与分析,[19]本文将继续深入。首先于第二部分中说明日本如何通过法制度确立央地政府间事权划分模式,以此观察行政事权独立进行划分的具体方法;接下来在第三部分中阐释该模式在“职能分担原则”下形成的具体制度构造,回应本文设问1;最后,于第四部分中分析行政事权与其他权限互相关联的制度构造,以回应本文设问2。

  

   二、日本行政事权划分的法制形态

   日本的事权划分方式以行政权划分为中心。这种方式主要通过《日本国宪法》对地方自治权的保障模式以及《地方自治法》对地方事务的定义予以确立。

   (一)政府行政事权划分的制度保障

   日本央地事权的划分是行政权上的划分,这由日本现行宪法对地方自主权的保障方式决定。盐野宏认为,世界各国对地方自主权的保障方式大致可分为三种:一种是由国家法律决定自治权限范围,可称之为地方自治的“法律决定模式”;一种是规定地方的一定事项禁止国家法介入,可称之为地方自治的“事项保护模式”;还有一种是认可国家法介入所有事项,但国家法的介入不得侵害地方自治的本质,也就是地方自治的“内容保护模式”。[20]

   日本采用“内容保护模式”,并确立于日本国宪法第92条中。[21]该条规定:“地方公共团体的组织及运营相关事项由法律根据地方自治的宗旨予以规定。”意即:法律若侵犯“地方自治原则”,则违宪无效;但在遵循地方自治原则的前提下,法律可以对地方事务进行规定。该规定一方面确定了宪法对地方自治权的保障,另一方面也没有阻止法律规定地方事务的相关事项。这种以“内容保护模式”为内涵的宪制体系,建立在国家立法权的全域性基础上。理论上来说,只要不侵犯宪法所保护的自治内容,法律可以介入地方组织到事务管理权限的各个方面。[22]所以,日本虽然在法律制度上明确划分了央地事权,但并不排斥法律对地方事务进行立法。地方自治原则保障的地方事权并不是从立法权到行政权的整体权限。[23]

   这种划分特点继而在《地方自治法》第2条第2款对地方公共团体事务的定义上亦有所反映。该款规定:普通公共团体有权处理本地域事务及其他按照法律或依法律制定的政令要求处理的事务。[24]这里使用了两个事务概念:“本地域事务”和“其他由法令规定的事务”。首先,“本地域事务”是指不论该事务是由法律、政令规定并委任于地方的,还是由地方议会的条例、地方政府的纲要、规则自主规定的;也不论该事务具有国家事务性质、还是央地共同责任、或者自治权下的自主责任,只要是由本地执行的,就是本规定所说的“本地域事务”。[25] “其他由法令规定的事务”作为补充性概念,是指:“某事务虽然与本地利益无关,但鉴于普通公共团体也是构成国家统治机构的一环,国家认为有必要由其处理时,通过制定法律或政令的形式规定相关地域处理的相关事务。”[26]总的来说,只要是地方着手执行的行政事务,便是地方事务。这种以“谁执行”来定义地方事务的方式,遮蔽了事务本身具有的属性,正凸显了日本的事权划分是行政权上的划分。

   通常,对于没有法律规定并且由地方政府自主执行的部分,当然很好判断为地方事务。有法律规定的事务部分,从法律文字上即可判断事权的归属。

   (二)行政事权归属的判断标准

   结合上述地方事务的定义可知,判断法定事务的归属,主要看该法律事务的执行主体。具体说来,若法律规定某事务由国家机关执行,则该事务为国家事务;反之,若法律规定由地方执行,则为地方事务。[27]对事务归属的认定只停留在立法者的判断上。立法者一旦确认该事务由国家处理,便会在国家立法上予以完结,不会涉及再次判断。[28]立法者既可能将一部法律内所有事务统归为国家事务(例如《法院法》《气象业务法》)或地方事务(例如《户籍法》[29]),也可能在一部法律中同时规定国家事务和地方事务(例如《自然公园法》),后者为大多数。

从立法技术上来说,这种区分方式避免了在各法律中单独设项罗列事务归属的繁冗之虞。(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《法学家》2019年第3期
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