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金灿荣 汤祯滢:从“参议院综合症”透视美国政党极化的成因

更新时间:2019-12-24 23:58:25
作者: 金灿荣 (进入专栏)   汤祯滢  

   内容提要:政党极化作为现代美国政治的特征之一,因其频繁引发议事僵局而吸引了学界的讨论和大众的担忧,有学者称其为“参议院综合症”。“参议院综合症”表现为多数派和少数派之间的阻挠与限制模式,其产生原因在于美国宪法赋予了参议院极大的规则选择自由,而参议员在政治实践过程中追求自身和党派利益,导致日益严重的政党极化。参议院的政党极化有两种表现形式,即意识形态极化和政党竞争加剧。将政党极化放置于美国的历史中考察,政党极化的根源是宪法,其实质是围绕如何解读社会契约的阶级斗争。在政治实践过程中,精英驱动-民众回应模式是政党极化“自上而下”的强化过程。当今美国政党极化引人侧目的原因是,政党对政治“游戏规则”的认知有了差异,即对何为民主的认知差异。

   关 键 词:美国政治  政党  极化  “参议院综合症”  宪法  社会契约

  

   2018年10月6日,布雷特·卡瓦诺(Brett Kavanaugh)在一片争议声中惊险通过了美国参议院的投票表决,成功出任联邦最高法院大法官。投票结果显示,共和党参议员中除一人弃权、一人缺席外全部投赞成票,而民主党参议员中除一人外全部投反对票,可谓完全以党派划分立场。这类政党极化①现象在美国日益显著,政府预算、医疗改革和移民政策等事务常因民主党和共和党之间的分歧而久拖不决,由此引发了人们对美国政治制度弊病的思考。有学者认为三权分立体系和议会风格的政党搭配已经开始呈现根本性“错配”症状。②也有学者从理论层面反思了美国的民主体制,如弗朗西斯·福山就提出,美国的民主政治(democracy)已经变成了否决政治(vetocracy),由于制衡机制的存在,政治体制的某一个部分能相对轻易地阻挠其他部分,整个体制其实完全受制于否决权。曾高度自信的美国民主体制未来如何,似乎也只能寄希望于体制的自我纠错能力。尤其是特朗普上台之后,美国政治制度弊病更加公开化,自我堕落式政治行为让各界大跌眼镜。那么,美国民主体制究竟是如何从“别人家的孩子”变成“熊孩子”的呢?根源在哪?它是否有自我拯救的可能?通过研究,笔者发现美国参议院内部的政党极化可谓美国政党极化现象的缩影,美国学者将参议院暴露出来的问题称为“参议院综合症”(Senate Syndrome),表现为阻挠与限制模式(pattern of obstruction and restriction),含义是少数派利用审议程序阻挠法案通过,而多数派利用审议程序限制少数派阻碍的力量。③本文通过观察美国现代“参议院综合症”④的成因,透视了美国政党极化的根本原因,首先从政治制度和政治过程两个层面考察了“参议院综合症”产生的动因,进而对“参议院综合症”背后政党极化的两种表现形式进行了分析,最后基于历史、制度与政治实践分析了当代美国政党极化的成因。由此,本文认为美国体制要自我拯救可谓困难重重,通过制度改革缓解政党极化的可能性微乎其微。

  

   一、“参议院综合症”产生的双重动因

   曾担任美国政治学会主席的施茨奈德(Elmer Eric Schattschneider)将美国政治史比喻为政党和宪法的不幸婚姻史,是在不可抗之力和不可易之物结合下的神奇变种。⑤作为立法机构,美国参议院是政治体制内的特例,其特殊性表现在:与众议院分享立法权力;参议员在规则范围内拥有极大的自由和权力;多数派需与少数派合作以保证参议院运转。⑥然而,这种特殊设计使美国政府成为一个脆弱且好内斗的政治系统。⑦在新的政治和社会发展阶段,现代的美国参议院渐露疲态,最后发展成当下严重的立法审议功能障碍,立法效率之低下使现代参议院成为许多重要法案的“坟墓”⑧而其人事任命功能也成为党争和泄愤的工具。有学者将这种始于21世纪初的现象称为“参议院综合症”,在这种模式下,参议院全体辩论与其说是讨论和商议的平台,更不如说是多数派和少数派“狭路相逢”对抗决斗的场所。通过竭泽而渔般地利用参议院的程序,少数派对多数派“围追堵截”,多数派对少数派“严防死守”。其中,少数派的阻挠形式包括:否决对法案和提名进行投票的一致同意协议(unanimous consent agreements),使法案迟迟不能进入全体辩论环节;顽固抵抗多数派领导人限制辩论和修正案数量的请求;利用“议事阻碍”(filibuster)⑨拖延和阻止投票;指责多数派政党对立法机制运转障碍的放任不作为。多数派的对抗则表现出条件反射式的特征:频繁诉诸“结束辩论”(cloture)申请;采取“填树”战术(filling the amendment tree)限制少数派提交修正案的机会,终结提交修正案环节;降低会议频率,避免少数派搅局;利用预算过程回避“结束辩论”难题;指责少数派的阻挠主义。⑩其中,由于“议事阻碍”的显著阻挠效果引发争议,该规则在奥巴马时期进行了改革。按参议院早期规定,启动“结束辩论”程序需要征得60名参议员的同意。然而,参议院的多数派人数往往达不到60人,因此难以启动程序。为此,奥巴马时期,美国参议院对议事规则进行了改革,针对总统提名的候选人的辩论时间予以压缩,而涉及总统提名的司法和行政官员候选人的表决,只需要简单多数同意就可以启动“结束辩论”程序,从制度上缓解了“议事阻碍”阻挠议事的现象。

   早期的参议院遵循的是互惠和礼让原则,采取了“激励和约束”的设置(set of incentives and constraints)。(11)在历史上,参议院经历了多次改革,为了实现合理议事,议事规则开始变得复杂,早期参议院的优良作风也逐渐不复存在。与早期参议院相比,现代参议院拥有了美国政治中的新特征,这些特征包括政党的兴起、政党对于参议员参选重要性的变化、数十年规则制定以及参议员之间非正式惯例的出现等等,参议院议事僵局也正是来源于此,但追根溯源,参议院少数派和多数派的竞争合作模式演化成近乎对抗性的“阻挠与限制”模式,是两百多年以来政党联盟在宪法范围内围绕立法程序和政策偏好竞争的结果,而这种结果反过来又影响着政党联盟竞争的过程,“参议院综合症”的恶化过程就是政党极化发展的过程。概括起来,可从政治制度和政治过程两层因素分析。

   (一)政治制度因素

   首先,制宪者们希望参议院的运行比众议院更加冷静、系统和智慧,(12)因此在制度设计之初,他们给予了参议院更多的期望和自由。例如,当选参议员的年龄要求为年满30岁(比众议员大),且其所持美国公民身份不少于九年;参议员的任期为六年;(13)各州拥有两名参议员名额等。这些基本要求保证了参议员见闻广博和成熟稳重的特质、参议院的稳定性,以及各州的平等性。而对参议院的演化影响最为深远的因素在于参议院可自行制定程序规则,这赋予了参议员在全体辩论环节和提交修正案环节极大的自由权力:其一,参议员可以无限制地进行辩论,除非获得在场60位参议员的同意启动“结束辩论”;其二,参议员可以无限制地针对任何法案提交任何无关的修正案。(14)这两项权力让少数派如虎添翼,在阻挠法案的过程中处于“一夫当关万夫莫开”的地位。其次,如上文所述的“参议院综合症”,其产生根源正是美国政治体制设计,即“少数人权利与多数决定原则”(Minority Rights,Majority Rule)下的少数派和多数派竞争合作的立法模式,这种设计反映的是美国政治体系的竞争型价值观:既保护多数派顺畅行事的权力,也保护少数派防止多数派独断专行的权力,(15)但这种制度设计在美国参众两院产生的实际结果却相反。在1789年参众两院开始运转之初,制宪者无意偏袒任何一方,当时两院多数派和少数派的角色和权重相同。时至今日,国会两院的多数派和少数派权重格局却截然相反:在多数派统治的众议院,少数派对国家政策并没有实质性影响力;而多数派领导的参议院,少数派利用“议事阻碍”等议事程序能实现对多数派议程安排的有力阻挠,从某种程度上看,少数派才是参议院的实际操纵者,这种情况在奥巴马执政时期尤为凸显。美国历史上共有168次总统人事任命被“阻挠”,其中奥巴马时期的人事任命被阻挠82次,而之前43位总统的人事任命总共才被阻挠86次。(16)奥巴马连任后,提名了35名联邦法官以填补法院系统的法官空缺,却因为参议院内少数派(共和党人)的阻挠,迟迟未能进入投票表决阶段。其中,凯特琳·哈里根(Kathleen Kerrigan)在被提名近两年半后,依旧在等待对其提名进行直接表决的机会。根据统计,奥巴马总统提名的地区法院法官和上诉法院法官中,等候任命超过百天的比例分别是42%和78%,该数据在布什执政时期只有8%和15%。

   简而言之,宪法中关于参议院内部程序规则的缺失与参议员行使权力的自由相互作用,最后发展到参议员将极端程序进行极端利用。这种制度性因素影响之所以难解,究其原因除了地位崇高的宪法难以改变之外,更具体的原因在于,其一,改变“议事阻碍”规则需要至少67名参议员的同意。然而,任何类似的争议性议题通常都难以获取2/3的投票,在政党日益极化的情况下更是难以实现;其二,多数派和少数派的概念需要放置于具体的时期内和具体的议题上,参议员们深知自己在一定情况下会成为少数派,届时“议事阻碍”等阻挠性程序将是他们维护自己和政党利益的强大武器,因此,纵使怨声颇高,参议员们也无诚意改变规则。

   (二)政治过程因素

   20世纪50年代之前,参议院属于安分守己的内敛型机构,与媒体绝缘,影响力主要集中于委员会的资深领导者。(17)参议员们遵循着互惠制度(system of reciprocity)和排资论辈制度(seniority system),面对手中握有的权力“克己复礼”。(18)由于当时的参议员在进入各委员会之前已经是某领域的专家,因此关于法案的讨论通常在委员会内部即可尘埃落定,无须召集全体辩论。这种情况在20世纪中期以后发生了改变,原因有二:一是个人主义的发展。20世纪60年代,在国内社会运动和国际局势的刺激下,利益集团数目猛增且种类繁多,为了争取利益和话语权,利益集团需在参议院内部培植自己的代言人;同时随着电视的普及,媒体的影响力不断扩大,专业性和资历不再是参议员获取影响力的唯一途径。为了借助媒体资源达成选举和政策等目标,参议员在参议院全体辩论和提交修正案环节变得日益活跃。参议员们的注意力开始集中在处理与利益集团、政策团体和媒体的关系上,参议院逐渐成为向外型机构,直至20世纪70年代中期,个人主义参议院最终成型。(19)二是党派极化的兴起。20世纪80年代末,政策和利益诉求的个人主义化导致党派重组,进而使参议院开始出现党派和意识形态极化趋势,参议员们依据自身党派和意识形态站队,共和党和民主党内部同质程度日益加深。1989年,纽特·金里奇(Newt Gingrich)成为国会保守派共和党领袖,正式拉开了由众议院蔓延至参议院的党派极化帷幕。日益壮大且意识形态不一的两党影响着参议员的提名,而参议员在参议院内外的党派性言行又推动了大众两极化,温和派候选人难以在选举中脱颖而出,这反过来又恶化了两党的竞争,进一步加剧了政党极化现象。

  

   二、“参议院综合症”背后的政党极化:两种表现形式

   静态的制度性因素是导致参议院议事僵局的基础性因素,而参议员为了自身利益和党派利益,需要结成同盟,由此自然会出现意识形态极化和党派斗争。政党极化正是意识形态极化和党派斗争加剧的结果,是两党谋求各自利益的需要,所以通过分析政党极化研究参议院议事僵局更具现实意义。其中,政党极化有两种表现形式,即意识形态和政党竞争。

(一)意识形态极化 (点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:《美国研究》2019年 第2期
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