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吕蕊 赵建明:欧美关系视角下的伊朗核问题

——基于2016年以来欧美伊核政策的比较分析

更新时间:2019-12-24 23:42:43
作者: 吕蕊   赵建明  
在国内侵犯人权,支持恐怖主义,支持叙利亚巴沙尔政权、也门胡赛武装组织等。特朗普还援引以色列情报,认定伊朗并未停止发展核武器,伊朗是在欺骗国际社会。他认为,签署核协定是美国的耻辱和外交惨败,核协定必须废除。2016年,特朗普在美国—以色列行为委员会(American Israel PAC)、美以公共事务委员会(American Israel Public Affairs Committee,AIPAC)等场合多次表示,如果当选,首要优先政策就是废弃此前同伊朗达成的灾难性核协定。(30)

   欧盟则将伊朗视作中东不可或缺的行为体,期望接触而非孤立伊朗。欧盟认为,核协定尽管不完美,但在伊朗核进程逼近临界点时签署,是通过暂停换解除制裁,避免伊朗困兽犹斗突破核门槛,缓和了中东地区可能的核军备竞赛和紧张局势。这一暂停有助于国际社会争取更多时间,能够给各方更多的余地解决未尽事宜,例如帕尔钦军事基地准入和更严格的侵入式核查等。而且核协定是国际社会同伊朗发展关系的基石,在各方建立信任的基础上能够有助于其他问题如弹道导弹问题的解决。因此,欧盟主张核协定必须保留。

   第二,特朗普与欧盟的治理理念不同。特朗普将“美国优先”作为执政之本,在国家利益与国际责任问题上锱铢必较,以实用主义心态看待国际制度,不愿为国际社会提供公共产品,不愿为国际制度埋单。特朗普在“美国优先”的旗号下置多边主义于不顾,上台后先后宣布退出《联合国气候变化框架公约》的补充条款《巴黎协定》《万国邮政联盟公约》《中导条约》和联合国教科文组织等多边条约或组织。退出伊朗核协定只不过是特朗普政府退出多边协定和条约的缩影。

   作为国家间共同体,欧盟历来强调多边主义、规范力量的作用,坚持有约必守。伊朗核问题在解决过程中取得的任何一点进步都与欧盟的努力分不开。从德黑兰宣言到巴黎协定再到伊朗核协定,都凸显了欧盟色彩。欧盟认为,维护伊朗核协定意味着维护欧盟的外交成果和规则的权威性。(31)在国际原子能机构和其他签约国认定伊朗认真履约的前提下,特朗普指责日落条款并将伊朗其他行为同核协定相捆绑,属于无中生有。欧盟若在废约问题上追随美国无异于助纣为虐,彻底抛弃自己长期坚持的道义和规范,因此不能跟随美国废弃核协定。

   第三,欧盟和美国与伊朗地缘关系上的差异也导致对伊朗政策差异。欧盟在伊朗问题上存在着“池鱼困境”。伊朗的稳定与否直接关系到欧盟的安全。冷战后,反核扩散和关注周边是欧盟安全关注的两大维度。(32)而伊朗恰恰在这两个维度上挑战了欧盟的安全。欧盟不希望作为周边国家的伊朗成为拥有核武器的国家,更不希望伊朗因为拥核成为美国军事打击的对象。在伊朗核问题上,欧盟面临所谓的“池鱼困境”(33),因为一旦伊朗生乱,是近邻欧盟而非遥远的美国首当其冲。(34)

   从政策推演看,美国极限施压针对的目标是伊朗政权,伊朗或者如蓬佩奥5月21日的演讲所展示的路径一样改弦更张,在行为上做出重大改变,或者面临博尔顿所称的政权变更。(35)如果伊朗反对美国提出的行为改变甚至政权改变,那么伊朗必然在核问题、地区军事行动等方面寻求突破,这反过来会诱发美国、以色列、沙特等国的反制。随着美国、以色列、沙特绞杀伊朗的绳索不断收紧,地区冲突升级的概率将陡然上升,甚至会出现伊朗核设施遭受军事打击以及伊朗同美以之间的局部战争。

   无论出现哪种情势,欧盟都会首当其冲。叙利亚和伊拉克的难民问题已经让欧盟疲于应付,一旦伊朗出现危机,难民的涌入和恐袭升级等问题将使欧盟不堪重负。因此,夹在美国和伊朗之间的欧盟更倾向采用主动介入和接触政策来解决问题,不愿大动干戈诉诸武力。欧盟此次在伊朗核协定上选择同美国分道扬镳,原因之一在于地理上的临近让欧盟成为更易受损的一方。

   第四,欧盟与美国在伊朗的经济利益不同,美国对伊朗的长臂制裁直接伤害了欧盟在伊朗的利益。美国对伊朗的新制裁直指伊朗的外资和能源出口,根本目的是断绝伊朗同国际社会的能源和经贸联系。美国的制裁将使2016年核协定生效后欧盟对伊朗的经贸投资付之东流。

   美国制裁对欧盟的影响主要体现在:首先,能源禁运将截断欧盟从伊朗的石油进口。核协定签署之后,欧盟全面恢复从伊朗的能源进口。2017年,意大利(日进口19.8万桶)、德国(日进口16.1万桶)、法国(日进口11.4万桶)、西班牙(日进口8.4万桶)和希腊(日进口7.4万桶)成为伊朗石油的重要买家,欧盟国家从伊朗的石油日进口量达到每天62.4万桶,约占伊朗石油出口的24.8%。(36)这个数额已接近双方的历史峰值。如果欧盟顺从美国的制裁,这些国家将在半年时间内停止进口伊朗石油,寻找替代卖家。

   其次,经贸投资制裁将使欧盟现有的对伊朗投资付之一炬。核协定后欧盟对伊的经贸和投资迅速攀升,欧盟成为仅次于中国的伊朗第二大贸易伙伴。2016-2017年欧盟对伊朗出口增长了31.5%,进口增长了83.9%。其中德国对伊出口从2016年的26亿欧元提高到2017年的37亿欧元,增幅高达42.3%。法国对伊出口从2015年的5.62亿欧元飙升至2017年的15亿欧元。欧洲空中客车公司2016年与伊朗签署价值175亿欧元的合同,向伊朗出售118架商用客机。对伊投资上,法国道达尔石油公司、斯堪尼亚货车公司、法国标致公司等在制裁解决后加大了对伊朗的投资。法国道达尔公司2017年7月与伊朗签署了42.5亿欧元的为期20年的协议,开发伊朗南帕斯气田。(37)法国标致公司同伊朗SAIPA合资生产的标致205、305车型是伊朗最畅销的汽车。意大利国家铁路公司同伊朗签署了12亿欧元的合同,修建从库姆到阿拉克的高速铁路。法国雪铁龙公司在2016年与伊朗SAIPA公司签署价值255万欧元的协议,在伊朗设立年产量20万辆的汽车厂。雷诺与伊朗签署660万欧元合资协议,建设年产量35万辆规模的汽车厂。瑞典斯堪尼亚公司(Scania)在伊朗建立年产1350辆重卡的工厂。德国西门子公司同伊朗签署数十亿欧元的铁路和电力合同。(38)如果欧盟毁约,这些公司将面临撤出伊朗的局面,所有的投资都将毁于一旦。

   美国制裁的严重性还体现在:其一,制裁对象除了伊朗的能源和金融领域外,还扩大到汽车、钢铁、航运等民生行业;其二,美国制裁属于“长臂管辖”,即美国既制裁违规的美国公司,也制裁其他国家同伊朗有业务联系的公司和实体。欧盟公司的权益也不可避免地受到美国“长臂管辖”的侵害。因此,欧盟或者顺从美国从伊朗撤资终止合作,或者采取实质性举措保护欧盟公司和实体的利益。2018年5月8日成为欧美对伊朗政策分歧的分水岭。欧盟在要求美国豁免欧盟在伊朗的民用项目、不要实行域外长臂管辖的同时,(39)开始“扎紧篱笆”,防范自己在伊朗的利益受到损害。

  

   四、欧盟的自我防范:从阻断法案到特殊目的通道

   从2018年6月6日开始,欧盟委员会着手激活1996年的阻断法案(2271/96)。1996年8月,为了回应美国对古巴的贸易禁运以及对伊朗和利比亚的相关制裁立法,抵制美国制裁对欧盟商业公司与第三国合法活动的影响,欧盟通过了阻断法案。这是欧盟反对第三国域外立法统一行动的一项重要成就。然而1996年的阻断法案并没有执行,欧美贸易分歧通过世界贸易组织得以解决。(40)为了激活欧盟阻断法案,欧盟委员会更新第2271/96号法案附件中列出的欧盟公司可以不予遵守的第三国法律清单,加入了美国对伊朗的新制裁。经过欧洲议会和理事会两个月的审议,8月7日更新后的阻断法案正式生效。

   阻断法案的主要内容包括:首先,阻断法案禁止欧盟公司和实体遵守美国制裁法,也禁止其承认并执行外国尤其是美国的法院判决和行政命令。这主要包括美国对伊朗实施的《1996年伊朗制裁法》(ISA)、《2012年伊朗自由与反扩散法》(IFCA)、《2012财年国防授权法》(NDAA)、《2012年减少伊朗威胁与叙利亚人权法》(TRA)以及《伊朗交易与制裁条例》(ITSR)、美国第13846号行政命令等;其次,阻断法案明令禁止执行与欧盟及其企业相关的外国尤其是美国的法院判决、法律法规;最后,允许欧盟公司或实体对因美国制裁而造成的损失和伤害进行追索。欧盟公司应当在获知经济利益因域外法律制裁受损的30天之内通知欧盟委员会。成员国法院在收到欧盟公司的起诉和索赔申请后,启动相关的定损和追索等相关程序。与任何损害赔偿诉讼一样,法官将评估案件的实质和因果关系。赔偿可以采取扣押或出售美国在欧资产来获得。欧盟公司可以向造成损失的自然人或法人或任何其他实体追讨损害赔偿。

   从法律上讲,欧盟更新后的阻断法案使得欧盟公司和实体在欧洲法院、国际法庭或国际商会对美国制裁提出仲裁和诉讼时拥有了法律依据,能够阻止美国的制裁侵害欧盟公司和实体的利益。从政治上讲,重启阻断法案具有明确的政治信号意义。欧盟实际上是向美国传达出捍卫伊朗核协定的决心,同时也向伊朗传递欧盟推动核协定向前发展的初衷和善意。

   阻断法案的重启与更新是欧盟保护自己公司和实体免受美国制裁侵害的第一步,未来还有相当长的道路要走。第一,阻断法案存在的技术性问题增加了执行难度。如果欧盟受理投诉或向世贸组织提请仲裁申诉,一要确定诉讼标的。欧盟公司或实体退出伊朗有很多理由,但是欧盟执法部门难以确定并惩罚那些因规避美国制裁而以政治风险、营商环境恶化为名退出伊朗的公司。即使受理索赔,欧盟也难以举证欧盟公司退出伊朗的原因是美国制裁和恐吓造成的经营困难预期;二要确定索赔对象。阻断法案容许欧盟公司追索因美国实施制裁法而造成的损失,但如果向美国政府提出索赔要求,美国政府将以主权豁免为由驳回诉讼;(41)三会面临违法处置权困境。处罚欧盟公司违法的权限在成员国。但由于这些公司多为母国经济增长的引擎,很少有成员国因为这些公司规避美国制裁而愿意施加惩罚。

   第二,阻断法案给欧盟公司带来两难困境,它们的理性选择使阻断法案形同虚设。首先,欧盟公司面临美国还是伊朗的选择。由于欧洲公司对美国的市场依赖度高,而且严重依赖美国主导的国际银行体系和金融市场,因此,大多数公司特别是跨国公司选择放弃伊朗。(42)毕竟伊朗4000亿美元的市场规模同美国19万亿美元的市场规模不可同日而语。任何在美国拥有业务和利益的欧洲公司,无论是拥有美国股份、使用美国零部件,甚至是使用美元结算,都受到美国制裁的限制。因此,法国道达尔公司、德国戴姆勒汽车公司、丹麦马士基航运公司、瑞典斯堪尼亚公司都先后表示因为美国制裁而退出伊朗市场。(43)

   其次,欧盟公司面临遵守阻断法案还是美国制裁法的选择。欧盟公司要么因遵守美国制裁法而违反阻断法案,要么因遵守阻断法案而违反美国制裁法。从历史上看,阻断法案的执行非常有限,即使在视违反阻断法案为犯罪的英国也没有强制执行的先例。(44)但汇丰银行、渣打银行、荷兰国际集团、巴克莱银行、瑞士信贷银行和劳埃德银行等在美国的子公司都在2009年之后有过被美国征收巨额罚款的经历。基于先例,欧盟公司会认定违背阻断法案的成本更低,两害相权取其轻,从而将阻断法案置于无用之境。

正因为阻断法案存在上述执行困难,欧盟开始筹建特殊目的通道。2018年7月6日,英国、法国、德国、中国、俄罗斯和伊朗六国部长开会讨论美国退出核协定后如何保障伊朗进出口结算渠道畅通的问题。9月联合国第73届大会期间,六国部长会议专门探讨SPV事宜。9月24日,欧盟外交与安全事务高级代表莫盖里尼同伊朗外长扎里夫共同宣布,欧盟同意建立特殊目的通道来促进包括原油在内的伊朗进出口交易。“这意味着欧盟建立合法实体来促进同伊朗的合法金融交易和正常贸易关系。(点击此处阅读下一页)


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本文责编:陈冬冬
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文章来源: 《欧洲研究》 2019年01期
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