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梁洪霞:民族自治地方发展权的理论确立与实践探索

更新时间:2019-12-24 23:04:40
作者: 梁洪霞  

   摘要:  民族自治地方享受上级国家机关的帮助和优惠,不属于民族自治地方的自治权范畴,而应依据民族自治地方享有发展权的思考进路加以阐释。民族自治地方享有发展权符合中国特色的区域发展权理论,并与我国民族区域自治制度确立的发展目标和现行法相契合。民族自治地方的发展权,要求上级国家机关承担最低限度义务、积极考虑义务、选择改善义务以及消极的不侵犯义务。发展权内包含的发展请求权和发展救济权,可以有力督促上级国家机关履行职责。我国法应细化上级国家机关的责任内容和标准,构建民族自治地方的发展请求权程序,充分运用各国家机构之间沟通协调的非对抗式的制度经验,采取司法路径与非司法路径相结合的方式构建发展权救济机制。

   关键词:  民族事务法治化;民族自治地方发展权;上级国家机关职责;发展请求权;发展救济权

  

   一、问题的提出:发展权视角下的民族区域自治

   我国的民族区域自治制度实施至今已逾70年。时至今日,我国已基本形成了以我国《宪法》和我国《民族区域自治法》为核心,以我国《立法法》、相关组织法和民族自治地方的自治条例、单行条例等为重要补充的调整民族区域自治制度的法律规范体系,但有关民族问题的解决至今仍然没有摆脱“泛政治化”的倾向。学界对民族区域自治的研究带有强烈的政治诉求和意识形态判断,[1]实践中民族问题、宗教问题多被简单地等同于政治问题,民族自治地方的发展多依赖于上级国家机关的政策倾斜,政策手段优先于法律手段已是不争的事实。[2]策调整虽然能够妥善解决民族自治地方发展所涉及的一些敏感问题和重大问题,但在全面推进依法治国的今天,政策缺乏连贯性、规范性和救济性的先天劣势,难以长久地保障和推进民族自治地方的发展,也不利于在民族自治地方实现“国家治理体系和治理能力的现代化”。当务之急,应该积极稳妥地推进民族事务政策化向民族事务法制化,再向民族事务法治化的转变,[3]以法治的思维来思考民族区域自治制度的发展模式,以权利和义务关系来具体构建民族问题的解决路径,协调民族自治地方与国家之间的关系。

   民族区域自治制度的核心法律问题就是民族自治地方的自治权,或者说是中央与民族自治地方之间的权力关系界限。[4]然而我国学界有关自治权的研究却无法准确地给出“自治权边界”的答案,其缘由既有现行法的不完备,也有实践的匮乏。[5]从文本来看,我国《民族区域自治法》第二章“自治机关的自治权”中有关自治权力内容的列举,除了在立法、人事、建立公安部队以及语言文字权等方面具有强烈的“自治”性质外,其他内容均与一般地方的权力相类似。从实践来看,前面几项自治权在实施过程中也存在诸多问题。[6]此外,我国五大自治区自治条例的难产,某种程度上揭示了目前民族自治地方自治权与中央治权之间界限的模糊性。[7]各民族自治地方在实践中普遍将自治权理解为一种受惠权的现状,也极大地弱化了民族自治地方的自治属性,民族自治地方自治权变为“民族优惠权”的同义词。这一认知与国际社会公认的“自治权”含义差异较大。[8]以地方分权、中央不干涉为实质的地方自治制度,在我国民族区域自治制度的实施中,转变成了中央帮助与地方受惠的关系。这种中央对地方从消极不干涉到积极干预的转变,仅依靠自治权理论无法自圆其说。无论如何,地方自治权与享受民族优惠政策之间没有直接的关联。因此,传统的以自治权来理解目前我国中央与民族自治地方关系的逻辑进路存在问题。

   笔者认为,采用发展权理论能够充分阐释为何我国民族区域自治制度要强调国家对民族自治地方的帮助责任。一直以来,人们都是将国家给予民族优惠政策往民族区域自治中生搬硬套,甚至将国家给予帮助视为我国民族区域自治的特色,没有将两者分离开来思考。[9]我国宪法和法律在阐述民族区域自治制度的发展目标时,具体包含两个层次,一是民族繁荣,二是民族自治,民族繁荣是民族自治的基础,二者在具体的目标层次和实践维度上都有差异。我国《宪法》4条第2款规定了“国家根据各少数民族的特点和需要,帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展”。该条第3款规定了“各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权”。我国《民族区域自治法》在第二章规定了“自治机关的自治权”,第六章规定了“上级国家机关的职责”。这说明,在我国民族区域自治制度的发展目标和内容中,民族繁荣与民族自治是紧密联系的。民族繁荣强调国家促进少数民族地区经济和文化发展,在这一逻辑关系中,国家权力要积极地干预民族自治地方,民族自治地方享有的是发展权;民族区域自治强调各少数民族自主管理本民族内部事务,相应的国家权力要消极地不干涉民族自治地方,此内容才是处于核心地位的自治权范畴。民族自治地方只有获得充分的经济社会发展,才能实现实质意义上的自治权。因此,民族自治地方具体享有两个权利,一是发展权,二是自治权,发展权对应国家的帮助责任,自治权对应国家的尊重义务;发展权是自治权的基础,尤其是在我国少数民族地区经济发展水平落后的背景下,强调发展权是自治权的基础就更为重要。笔者尝试在民族区域自治权之外建构民族自治地方发展权理论,为民族自治地方发展与国家(上级国家机关)帮助责任提供另一法律解释路径,并在现有法律文本的基础上积极探索国家帮助责任模式和机制的落实。

  

   二、民族自治地方享有发展权的理论证成

   (一)发展权是一项基本人权

   1986年联合国大会第41/128号决议通过了《发展权利宣言》,146票赞成、1票反对和8票弃权的表决结果,表明了发展权已获得国际社会的普遍认可。《发展权利宣言》明确指出:“发展权利是一项不可剥夺的人权”。我国始终认为生存权和发展权是首要人权。2016年,国务院新闻办公室在《发展权利宣言》通过30周年之际发布《发展权:中国的理念、实践与贡献》(白皮书)(以下简称:《白皮书》)指出:“拥有平等的发展机会,共享发展成果,使每个人都得到全面发展,实现充分的发展权,是人类社会的理想追求”。在新时代下,发展权指称人和社会的全面发展,不仅仅意味着经济的富足,也要求政治的民主、社会的公正、文化的繁荣、生态的良好、国家治理的良善和文明程度的整体提高,包含公民经济权利、社会权利、文化权利、环境权利、政治权利等所有基本的人权的尊重、实现和保障。[10]发展权被定位为一项基本人权,归根结底是由于所有人权和基本自由的充分实现取决于一国经济社会的充分发展,所以发展权与其他人权之间是互为基础、相辅相成的。

   发展权是一个权利束,包含着多种权利,可以从不同的视角进行解读,但发展权具有独立的法益和价值,不能被其他权利所替代。从过程的角度理解,发展权包括三个阶段的权利,即获得平等发展的机会的权利、参与权利实现的过程的权利、分享权利发展的结果的权利。从内容上来看,发展权具有多领域性和广泛性的特征。早在1976年联合国教科文组织对发展权就有如下阐释:“发展是多元的。发展不仅局限于经济增长这一唯一的内容;经济、文化、教育、科学与技术无疑都是各具特点的,但它们也是互相补充、互相联系的。只有当它们汇合在一起的时候,才能成为一个以人为核心的发展的保证。”[11]《白皮书》明确指出:“发展权的保障,既表现在经济、文化、社会、环境权利的实现之中,又表现在公民权利与政治权利的获得之中。”我国在阐述发展权时,强调了环境方面的发展权,重视可持续发展。在不同领域的发展权中,经济发展权是核心权利,居于主导地位,最终制约着发展权其他内容的实现。从发展权的权利性质上来看,发展权主要是指社会权,但发展权并没有排斥自由权,发展权还可以作为现有法定权利的兜底性权利。“发展权是对公民和政治权利以及经济、社会和文化权利的补充与扩张”,[12]具有开放性和延展性。因此,发展权是一种概括性权利、综合性权利、兜底性权利,它与其他人权和权利是相互融通,相互促进的,[13]且发展权高于其他人权,具有独立的法益,其核心内容就是强调在各个领域获得发展机会,促进和分享发展成果,基本的价值理念是平等。

   (二)区域发展权——我国发展权的理论创新

   发展权既是一项个体人权,也是一项集体人权。发展权的内涵极为丰富,可以在两个维度上理解,一个是国际法上的发展权,一个是国内法上的发展权,李步云教授将这两种发展权称之为狭义的发展权和广义的发展权。[14]发展权最初是在国际法层面提出的,是广大发展中国家在二战后谋求缩小发达国家与发展中国家之间的贫富差距,创立国际政治经济新秩序而提出的一项权利。国际发展权的主体通常指的是国家,或者说全体人民,希望各个国家在国际社会中获得平等的发展机会,要求各种国际组织和所有发达国家采取措施,促进不发达国家的发展。国内发展权就是在一国范围内,公民、群体乃至某区域获得平等的发展机会、积极参与发展进程并分享发展成果的权利,要求国家帮助和促进个人、群体和区域平等发展。国内法上的发展权包含着发展权的终极价值,国际法上的发展权是国内法上的发展权实现的手段和保障。[15]国内法上的发展权的主体既包括个人,也包括集体,集体又包括弱势群体和贫困区域,集体的发展权就包括群体发展权和区域发展权。[16]发展权的终极目标是保障每个人的全面发展,在这一过程中,就要针对处于弱势的群体、地区乃至国家给予帮助。

   区域发展权是我国发展权理论的创新,归根结底是为了区域内每个人的发展权的实现。发展权的核心要义是每个人的全面发展,但个人的发展离不开他所居住的区域的发展水平。由于历史、传统、地理等多方面原因,一国内某些地区可能经济发展水平较低,生产力落后,地方财政不足,由此导致教育、文化、就业、体育、卫生等多方面发展的滞后。这些因素往往限制或阻碍了该区域内个人的发展能力和发展机会。如果仅仅依靠地区的自我发展,国家不进行帮助和扶持,这些地区可能会长期处于本国发展的最低水平,那么该地区内人们的发展权将得不到有效实现。因此,一个国家的政策安排与资源配置对于区域的发展具有相当重要的影响。从权利角度分析,就是不同的地区应当具有相同或相近的发展权利,应当通过国家的资源配置手段赋予其发展的方略和模式。[17]因此,区域发展权是针对地区发展不平衡而提出的一个学理概念。我国西部大开发战略提出后,学界提出的“西部发展权”概念就是区域发展权的一个具体表现。[18]2015年党的十八届五中全会坚持以人民为中心的发展思想,鲜明地提出了创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。其中“协调”指向发展平衡和不平衡的统一,[19]要求区域协调发展,发挥各地区比较优势,促进生产力布局优化,支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展,构建连接东中西、贯通南北方的多中心、网络化、开放式的区域开发格局,不断缩小地区发展差距。[20]由此,其从实质上确认了区域发展权的现实紧迫性和理论正当性。

   (三)民族自治地方的发展权体系

   民族自治地方应该享有发展权,是发展权的主体。我国的民族自治地方,多处于边疆地区、山区,需要国家积极扶持和帮助。截止到2016年,我国的民族自治地方共有155个,具体包括5个自治区、30个自治州、120个自治县。2016年民族自治地方的人均国内生产总值为39606元,而全国人均国内生产总值为53980元,民族自治地方的发展水平远低于国内平均值。[21]这一实际情况是确立民族自治地方发展权理论的前提条件和现实基础。“新发展理念”提出的区域协调发展的观点,同样强调了加快民族地区发展的内容和目标。简而言之,如果国家内某一行政区域的人均国民生产总值长期、严重低于国家总的人均生产总值,那么该地区就具备了要求国家帮助的发展权资格。

民族自治地方的发展权,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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