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莫于川:行政复议机制和方法创新路径分析

——从修法提升行政复议规范性、效率性和公正性的视角

更新时间:2019-12-24 22:52:34
作者: 莫于川 (进入专栏)  

   其次要解决行政复议调解的调解主体问题。如果行政相对人对争议行政行为提起了行政复议,且符合调解条件,当事人同意调解的,由行政复议机关作为行政复议调解主体(按现行法律规定则具体是由复议机构承担此项工作),由其承担调解职责,在复议过程中对部分行政争议进行调解。当然,如果今后确立了独立的行政复议委员会体制,此处规定的调解工作主体则为行政复议委员会。

   再次要解决行政复议调解的文书效力问题。行政复议机关在行政复议过程中针对行政争议进行调解工作,最终作出的行政调解协议具有法律效力。可以比照前例作出明确规定:当事人经调解达成协议的,行政复议机关应当制作行政复议调解书,其应当载明行政复议请求、事实、理由和调解结果,并加盖行政复议机关印章,其经双方当事人签字具有法律效力,对于各方均具强制性的约束力。

   最后要解决行政复议调解的程序转化问题。调解未达成协议或者调解书生效前一方反悔的,行政复议机关应当及时作出行政复议决定,不能久调不决、反复折腾,或滥用复议调解权施压某一方,否则会失去公平公正和行政效率,最终背离行政复议法治的初心。

   从理论上讲,调解是以争议双方或多方对各自的权益有权进行处分为前提的。因为调解协议的达成实际上是相互妥协的结果,而任何的“妥协”都需要以对权益的自主处分为基础,没有自主处分就没有妥协,也就谈不上调解。在现实行政复议实践中,对行政争议的复议调解持完全否定观点的人认为,行政权源于立法的授予,是一种执行权,对行政机关而言既是职权也是职责,因此行政机关必须严格依法律行政,没有任何处分余地。许多人对此绝对否定的观点并不认同,反而倾向于认为因裁量性行政行为而致的纠纷可以适用调解。因为,对于裁量性行政行为而言,实际上法律已授权行政机关在裁量空间范围内可自主作出决定,具有一定的处分自由,在自主处分的裁量空间内与行政相对人协商达成妥协并不违法。除此之外,法律对于行政赔偿和行政补偿纠纷之调解并不禁止,行政机关对于赔偿和补偿方式、范围具有充分的处分权力,可与行政相对人协商解决。如果修改后的复议法得以设置行政复议委员会,鉴于其可作为中立裁决者行使完整的复议解纷职权,由其进行调解、促成和解也完全没有法理冲突,甚至可有更丰富灵活的调解手段。

   (三)完善协调、信访、复议、诉讼转换机制

   2019年3月15日第十三届全国人民代表大会第二次会议通过将于2020年1月1日起施行的《中华人民共和国外商投资法》第26条规定了专项行政投诉工作机制。[10]实际上,这意味着需要建立完善的行政协调机制,这亦是一个新课题。行政投诉制和行政协调制,是灵活、柔性的行政方式,须认真建构和良善运用。

   我国行政信访制度的产生和发展有特殊背景和复杂原因,笔者认为应当将其定位于“中国特色的行政苦情处理制度”。[11]存在“大信访、小复议”的现象,其成因很多,主因之一是我国的信访制度和复议制度都存在制度设计上欠科学、不合理、低效率、少权威的问题。期盼改造后的行政投诉(协调)制度、行政信访制度与行政复议制度、行政诉讼制度能够各有特长、各有功用、协调并存,理当分工配合、各尽其功、各得其所。笔者认为,当前《行政诉讼法》已经修改,《行政复议法》正在修改,《信访条例》还将修订或上升为《信访法》,因此建立健全投诉、信访转复议、转诉讼,复议转诉讼,复议、诉讼透过复议建议、司法建议再转信访、转投诉(协调)等转换机制很有必要。一些地方(如江西等地)此前进行的类似转换探索经验值得认真研究。

   (四)完善申请辅助、申请支持的保障机制

   在现实社会生活中常见的情形是:行政相对人认为自己受到了行政违法侵权伤害,但由于种种原因和顾虑,例如伤害受损程度不大、状告行政机关的风险太大、缺乏专业知识技能和必需资源等,结果未能提出或不能及时提出行政复议申请。对此,可通过建立健全申请辅助制、申请支持制,由专业机构、专业人士提供类似于法律援助的专业帮助,以消除其顾虑,增强其提出复议申请的自信心和专业性。一些地方(如深圳等地)此前的辅助支持探索经验值得总结。至于能否进一步探索公益行政复议机制,笔者认为也值得专门研究进行试点摸索经验。

   (五)完善行政复议指导、监督和问责机制

   行政复议指导和监督机制已初具形态,但不够完善,运用亦不佳。通过这次修法推动行政复议指导和监督机制进一步完善,当是题中应有之义。其中,特别值得重视运用的是行政复议意见和建议制度。《行政复议法》仅规定了由行政复议机构提出行政复议建议的制度, [12]而《实施条例》除在此基础上使用三个条文(第3条第1款第6项、第57条第2款、第65条)细化了行政复议建议制度,还增设了一个专门条文规定了由复议机关提出行政复议意见书的制度,[13]这是创制性的行政立法条款。行政复议期间,行政复议机关发现被申请人或者其他下级行政机关的相关行为违法或者需要做好善后工作的,可以制作行政复议意见书。有关机关应当自收到行政复议意见书之日起60个工作日内将处理情况通报行政复议机构。如发现法律、法规、规章实施中带有普遍性的问题,也可制作行政复议建议书,向有关机关提出完善制度和改进执法的建议。当然,如果今后确立了独立的行政复议委员会体制,由行政复议委员会提出的当是复议建议书,不再提出复议意见书了。此外,现行行政复议法律制度中,行政复议责任分配和追究机制远不完善、不合理、不严密,主要成因在于人们的认识不够全面、深刻。通过这次修法机会推动行政复议责任合理分配和追究机制进一步完善,当是题中应有之义。

  

   二、行政复议方法创新若干要点分析

   俗话说:问题是生活的伴生物,只要方法比问题多,生活即可进行下去。行政复议法律制度及其运用也如此。多年的行政复议法律制度实践已证明,通过方法创新可以化解某些行政复议实务难题,保证行政复议法律制度有效运行。这里提出行政复议方法创新若干建策,以提升行政复议的规范性、效率性和公正性。

   (一)行政复议案件审理依据的丰富化和适用化

   我国《行政诉讼法》第63条规定了行政诉讼的审理依据,也即众所周知的“依据”和“参照”规定:依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例,参照规章。相比之下,复议法并无这样的审理依据规定。应当说,这并非立法者的疏漏,而是特别的立法考量和开放的制度安排。

   与行政诉讼案件的审理者是司法机关不同,行政复议案件的审理者是作为被申请人的上级行政机关,由于在我国现行行政复议制度下,复议机关与被申请人之间是行政上下级的隶属关系,所以行政复议案件审理和做出决定所依据的认定事实、判断是非的规范依据,不仅有行政行为法中的法律、法规、规章的实体法和程序法规范,还可以有行政组织法律规范、本行政领域的政策规定、规章以外的其他行政规范性文件的规定,以及还应当考虑纳入实体法规范、程序法规范以外的条理法规范,也即立法精神、立法目的、法律价值、法律原则、社会公德、当地习惯、行政惯例等广义的法律规范。由实体法规范、程序法规范、条理法规范构成完整的法律规范体系,这样的规范多样化局面方能适应主体多元化、行为多类化、机制多样化、方法丰富化、关系复杂化的行政法制模式转型发展新形势下的客观要求。[14]

   我国改革开放40年来,行政法制演进的基本轨迹是向精细化发展,即:粗放式、数量型、形式法治⇒ 精细化、质量型、实质法治。具体来说,我国改革开放40年来,行政法制建设从法律虚无主义的状态,大致每经过15-20年上一个台阶,经历了开始注重实体法、再开始注重程序法、又开始注重条理法这样三个阶段的变迁,也即依法行政观念演进过程从法律虚无主义 ⇒ 注重实体法 ⇒ 注重实体法+注重程序法 ⇒注重实体法+注重程序法+注重条理法。[15]作为行政复议的审理依据,显然也应适用条理法。

   再则,之所以在条理法的内容中纳入社会公共道德要素也即价值判断因素,是因为条理法与实体法、程序法相比,具有更多的法律价值判断和追求倾向。正如耶鲁大学法学院夏皮罗教授所言:“法律必须符合道德,这是法律性质的一部分。法律有一个道德目标;当它不能满足这个目标的时候,法律就其自身而言就失败了。” [16]

   条理法的价值主要在于解决一部法律的方向、品格、功能等问题。由于条理法是从法律生活中概括出的法学概念(类似于实体法、程序法、制定法、自然法、行政主体、行政相对人等高度抽象的法学概念),它多面向地广泛存在、多领域都富有功用,它先在于实体法和程序法,指引着实体法和程序法的建构运用,特殊条件下直接发挥实体法和程序法的规范作用。

   条理法在行政法领域的运用实例之一是行政判例法。它在行政判例法制度中的作用机理可以解读为:审判机关运用判例断案,实际上运用的主要是典型判例蕴含的法律原理和原则也即条理法。从行政法制实际看,学者、法官对经典案例进行总结并写出文献,人们对总结出的法律价值、法律原则(也即法律原理、条理,如自然公正、越权无效、公开透明、正当程序、比例原则等)予以接受,才产生前例约束后例、上例约束下例的法律实施效果。

   条理法在中国法律规范体系中的文本表现也很多,例如:实施行政许可过程中应遵循便民的原则(《行政许可法》第6条);实施行政处罚过程中应坚持处罚与教育相结合的原则(《行政处罚法》第5条);实施行政强制过程中应坚持教育与强制相结合的原则(《行政强制法》第6条)。[17]特殊的文本表现如:众所周知,实施行政公开过程中应当坚持政府信息公开的法律原则,尽管行政立法过程中的条例草案中曾经有过此项条文规定,但2019年修改前的《政府信息公开条例》正式文本中并无此项条文规定,于是政府信息公开法制有无此项原则长期存在争议;直到2014年《关于依法行政治国若干重大问题的决定》、2015年《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》都做了明确规定后,《政府信息公开条例》2019年修改时才增设内容将此法律原则明确规定在该行政法规中。[18]当然,不能因此认为《政府信息公开条例》2019年修订前,“以公开为常态、不公开为例外”不是我国政府信息公开法制的基本原则,因为法律原则及立法精神、法律价值未必都用条文表现出来,有些可能蕴含于法律文件的字里行间乃至体现于通篇。

   (二)行政复议结案方式应更加丰富化和弹性化

   鉴于行政复议制度具有灵活高效、服务便民等特点,笔者建议通过修法进一步完善撤销、变更、申请人主动撤回、被申请人自我纠错、和解、调解等结案方式,以体现行政复议运行机制的灵活性、效率性、专业性的复合特点。笔者认为,只有通过方法创新,在修订后的新法律文本中对行政复议结案方式作出符合现代法治要求和行政复议实践要求,更加丰富化、弹性化和类型化的制度设计,才能保证行政复议制度规范符合行政系统运行的效率性、灵活性和服务性等特点。

   (三)行政复议案件审理、裁决和执行的电子化

   行政复议案件审理、裁决和执行等要素和环节的电子化,这是电子化、网络化、智能化的高科技时代变化对于我国行政复议法制发展提出的要求,也是政务信息公开法治提出的要求,而且是随着我国经济技术条件改善提出的要求。笔者认为,这次修法应当就行政复议案件立案、审理、裁决、执行、监督、问责、评价的电子化、网络化、大数据、云技术、人工智能、区块链等方法技术运用大胆创新做出安排,至少指明方向、做出授权,方能适应电子政府建设的时代要求。

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本文责编:陈冬冬
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