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翟晗:西班牙加泰罗尼亚分离危机的再审视

更新时间:2019-12-10 21:57:21
作者: 翟晗  
与共和国立宪议会签订《圣·塞瓦斯蒂安协定》(The Pact of San Sebastián)。这一宪法性文件暂时结束了西班牙君主制,其中也包括加泰罗尼亚自治的安排。加泰地区由此接受国家对地区财税权力的限制,从而愿意成为宪法上的“整合型国家”(integral state)的一部分。正因如此,加泰罗尼亚地区政府在1932年得以通过自治条例,侧重主张语言、教育和公共秩序方面的自治权力,并在随后的内战中继续支持共和政府直至后者失败。

  

   弗朗哥独裁时期,加泰罗尼亚自治地位丧失,本地文化遭压制。1938年4月5日,加泰罗尼亚章程被佛朗哥将军废除,次年四月,佛朗哥获胜,第二共和国失败,佛朗哥独裁开始。弗朗哥将军上台独裁后,遂在全国境内实行高压同化政策,加泰罗尼亚语言再度被禁止使用。于是在1978年西班牙宪法起草过程中,恢复地区语言的内容顺势成为了回归地区自治的典型表现。在1978年宪法通过之后,加泰罗尼亚自治条例在1979年颁行实施,确保了加泰罗尼亚语的法律地位和自治政府结构。

  

二、现代设计:纵向分权与实践后果


   (一)在单一制与联邦制之间的制度设计

  

   1978年宪法为西班牙政治民主化与现代领土结构提供了基本框架,一个显著的制度变化就是在50个省(provincia;provinces)的层级之上,添附了17个自治区(comunidadautónoma;autonomous communities)的建制,以回应西班牙国内的多元族裔文化并实现区域自治。1978年宪法授予这些自治区制定自治条例的权力,以建立地区议会和地区政府。自治区由省和自治市(ciudad autónoma;autonomous city)组成。举例说来,安达卢西亚由八省组成,加泰罗尼亚由巴塞罗那、莱里达、赫罗纳和塔拉戈纳四省组成。同时,西班牙全境依然存在六个单省自治区,岑塔和梅利利亚则是两个自治市。巴斯克地区、纳瓦拉和加那利群岛拥有的财税制度不同于其他自治区。而巴斯克地区和加泰罗尼亚两个自治区的设立也体现了19世纪起地方民族主义政党持续活动下的政治成果。

  

   1978年西班牙宪法上的领土结构有其近代渊源。现代西班牙“省—自治区”的领土结构可以追溯至1833年领土结构(división territorial de Espa?aen 1833),通过皇家命令颁布。按照这份命令的内容,省一级设有国家的中央代表(后称“民事总督”)和议员团,即代表各省的集体机构,国家通过省对地方进行管理,以实现地方均质化(Se uniformo)。而后1839至1844年间西班牙又通过各项政令,使巴斯克各省与纳瓦拉省的行政体系与全国的领土划分体系协调起来,拆除海关而划分边界,取消旧的总委员会而改为议员团,变纳瓦拉王国为特别省。这份皇家命令在西班牙全境第一次建立了中央集权式的领土结构,将西班牙全境分为49个省,分属15个名义上的历史地区(historical regions; regioneshistóricas)。此时距伊莎贝拉一世与费迪南完婚实现西班牙第一次政治统一已364年。虽然这一改革的推动者本人布尔戈斯是亲法派,但如是划分明确尊重了古代王国和历史称谓,相当于承认了西班牙君主时代在地区上的旧地理—历史划分。1833年领土结构实施之后,直至1931年,西班牙国家领土结构几乎维持原样。

  

   1978年立宪选择“自治区—省”为实行地区自治的基本结构,亦有现实原因。一方面,1978年宪法的基本框架可视为向第二共和国时期(1931—1939)国家制度的回归。[28]在更短的第一共和国时期(1873年2月11日—18-74年12月29日),按古代西班牙境内十五个王国的大致界限,西班牙全境被划分为十五个地区,拟采纳联邦制,因第一共和国的短命而没有实现。[29]另一方面,最后写进1978年宪法的国家结构是由国家议会中各政党出于各种偏好而达成的妥协。在中央政府的支持者和保守派推动下,50个省被保留,并在各省之上均添加了自治区一级建制。符合传统联邦制的设想确曾出现在1978年宪法起草者的热望中,但由于在国家议会缺乏多数支持,这个设想最终遭遇了流产。1978年宪法供给的制度结构看上去可以归类于联邦制变体,例如“行政联邦制”(executive federalism)和“放权联邦制”(devolutionary federalism)。西班牙本国也有学者认为1978年宪法提供了西班牙宪法史上最为分权的领土结构。

  

   将1978年西班牙宪法上的国家权力纵向分配加以归类实属难事,这部宪法全部169个条款中并没有对西班牙是单一制还是联邦制国家做出明确表述。就宪法原则而言,1978年宪法第2条强调所有西班牙人的祖国牢不可破和不可分裂,又承认和保障构成西班牙国家(nacion;nation)的各民族(nacionalidades;nationalities)和各地区(regiones;regions)的自治权、相互间休戚与共:“宪法建立在所有西班牙人的共同的和牢不可破的祖国——西班牙国家的不可分裂的统一基础之上,宪法承认和保障构成西班牙国家的各民族和各地区的自治权和相互间休戚与共。”1978年宪法也为地区自治设定了均衡制度作为约束,如第138条在经济事务上再一次强调了第2条确立的地区团结原则:“国家保证宪法第2条确定的团结原则的有效执行,维护西班牙领土各部分之间公正、适当的经济平衡,并要特别关注岛屿的情况。”尤为值得注意的是,地区之间休戚与共的经济意义还在这部宪法其他的条款里有所强调。宪法第156条第1款言明:“自治共同体为了发展与行使自己的职权所享有的财政自治,应符合与国家财政合作及所有西班牙人之间休戚与共的原则。” 在下文中,我们还将看到经济事务上的地区团结条款,或隐或现,构成了理解西班牙政府对应经济危机时行为逻辑的关键,也恰恰是马德里的这些行为招致了加泰地区的不满。不仅如此,从地理代表制上看,所有的自治区最终都应被置于一个统一的框架下,在国家议会中有相应的代表比例,各自治区会拥有一院制的地方议会,有地区专属的自治权也有与中央分享的权力。实际上,这样的制度设计看似均衡,但其遮蔽的现实:是各自治区差异显著的实际面积、非均衡的财税自治权和地区政党在国家议会中不断变动的影响力。

  

   1978年宪法第149条的结构需要特别分析。第149条第3款明确规定:“宪法没有明确规定属于国家的权限,可按自治共同体的条例规定属于自治共同体。自治条例没有申明的事项的权限属于国家。在发生冲突的情况下,在没有确定属于自治共同体专门权限的一切事项上,国家的规定高于自治共同体的规定。国家法规在任何事项上都是自治共同体法规的补充。”如此表述很容易让人联想到典型联邦制下的“剩余权力”。然而文本上,“在发生冲突的情况下”后递进的内容,与前一分句存在紧张关系:首先,虽然看上去对于待定事项上的权力可以先属于自治条例,但同时“自治条例没有申明的事项的权限属于国家”,实际上允许国家和自治区竞争的结果是对于某个事项进行双重管辖——然而,一旦实现了双重宪法管辖,那么法院实际上可以通过国家法的补充效力来排除自治条例的适用,从而间接排除自治条例管辖权的扩张。不仅如此,第149条第3款还包含了对地区自治权更为隐含(implicit)的限制:国家法律在任何时候都可以通过发挥“补充效力”,排除自治条例在具体事项上的适用。所以,国家法的优越地位已经存在鼓励组织法(organic laws)侵蚀自治区条例管辖的可能。所谓“组织法”,如1978年宪法第81条所言,即“关于行使基本权利和公共自由、批准自治法规和选举通则的法律,以及宪法规定的其他法律。”实践中一个典型例子是2002年西班牙制定的《教育平等授权法》,授权国家可直接管理自治区在初中教育阶段制定的统一大纲和历史民族自治区教育体制中的语言政策。客观上限制了加泰罗尼亚自治区在中小学教育中推行加泰罗尼亚语教学的政策。

  

   宪法理论继受的脉络亦可证明,西班牙1978年宪法上国家权力纵向分配的结构并非典型联邦制。1978年宪法列举国家权力的纵向分配而排除次国家单元享有剩余权力的例子可追溯到第二共和国时期的1931年西班牙宪法,这部宪法允许各省或者有共同历史、文化、经济结构的相邻省份约定组成大区(第11条),同时禁止各大区之间组成联邦(第13条);还规定1931年宪法没有纳入国家权力范围内的立法权和直接司法权,各大区需要通过大区组织法获得国家议会的授权才可设定特别规定。1931年西班牙宪法深受1920年奥地利宪法影响,而后者又与凯尔森的“三面理论”(Drei-Kreise-Theorie)相关。有观点认为,西班牙1978年宪法的国家权力纵向分配实际上带有凯尔森主义的理论色彩。这一理论强调国家对各次国家单元(sub-state units)的授权无法约束国家本身,无论是国家还是各次级国家单元都受制于“整体宪法”(Gesamtverfassung):因为宪法本身产生的是一个整体秩序,国家权力自上而下在国家内部不同区域的领土之间分配。所以,该理论中的“三面”即“宪法—国家法律—各次级国家单元区域内法律”。奥地利宪法学界曾对于“三面理论”有所发展,认为联邦制本身的运行不仅依赖分别来自国家和各州两方面的规制,更重要的是在国家和各州关系上发挥重要作用的“联合机构”(joint institutions),包括宪法法院、行政法庭、公共审计等国家机构。

  

   “联合机构”在1978年西班牙宪法中也清晰可见。第150条第3款规定,国家应该立法建立使得国家和自治区法制协调的原则;即使是在自治区管辖优先的事项上,为了国家的普遍利益,国家依然有必要行使协调立法权。该条也规定了国家对自治区进行管控的机构和途径,包括:1)宪法法院负责审查自治区立法的合宪性;2)国家政府向自治区进行行政授权之前,会参考最高谘询机构国务会议(Council of State)的意见;3)行政诉讼法庭有权对自治区行政与规章实施审查,以及审计法院有权对于中央和地方财税与预算争议实施裁判。实际上,西班牙的整个司法系统是一个集中的体系。如果一个自治区不能承担其宪法义务,那么国家政府则有权采取特别措施以督促自治区为之。在前述情势下,国家政府得发起针对自治区主席的控告;如果这个控告无法得到妥善解决,那么国家政府需获得国家议会的全体多数才能采取其他措施。这一制度结构也为日后马德里处理加泰罗尼亚违宪公投的制度逻辑埋下了伏笔。

  

   (二)“攀比性不满”与其他制度现实

  

1978年宪法提供的纵向权力分配方案,包含了潜在的制度危险。因根本安排上存有单一制和联邦制之间的模糊地带,1978年宪法试图在强调国家在宪法上的优越地位和明确地区自治权力之间取得平衡,这一制度上的模棱两可(institutional ambiguity)极易使得现实中国家和自治区都存在主动改变宪定权力划分的可能,国家权力纵向分配的宪定制度遂陷入动荡。1978年宪法对于自治区自治权的唯一限制在于,不得对抗第149条规定的国家立法保留事项,(点击此处阅读下一页)


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文章来源:《欧洲研究》2019年第5期
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