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吕德文:“混合型”科层组织的运作机制——临时工现象的制度解释

更新时间:2019-12-03 23:12:08
作者: 吕德文  

  

【内容提要】 政府机构中广泛存在的临时工是一个制度化了的行政现象。临时工与正式人员的并存共生塑造了“混合型”科层组织形态。本文运用行政调适性视角对B县巡防大队进行实证研究。研究发现,B县巡防大队兼具自我保护与环境亲和力的双重功能,这得益于三个机制:第一,“一套人马、两块牌子”的双层结构及其实际运作方式,塑造了具有选择性的组织内部结构;第二,半正式行政主导的街头事务分类处置机制,为政府行为提供了策略选择;第三,临时工边界扩展行为援引了多重合法性资源,有利于政府机构在地方治理体系中获得稳定的组织地位。因此,临时工得以存在,是因为“混合型”科层组织在一定程度上避免了临时工滥权现象,并为行政调适性提供了组织基础。

  

   【关键词】 临时工,巡防队 ,“混合型”科层组织,行政调适性

  

   备受诟病的临时工现象为何长期存在?近些年来,在媒体不断聚焦街头执法冲突事件的背景下,政府机构中的临时工现象广受关注。临时工滥权,常常成为政府机构推卸责任的替罪羊,这一行政现象受到舆论的严厉批评,并得到了学理支持。与之形成强烈反差的是,政府机构中的临时工数量有增无减;在警察、城管等街头行政部门中,临时工数量甚至远超正式执法人员。学者们主要从编制硬约束和财政软约束两个角度解释了临时工存在的原因①。这些研究虽然揭示了临时工存在的动力和条件,却忽视了对政府机构中临时工稳定存在的组织机制的正面阐释。以至于,人们虽然对临时工现象耳熟能详,但临时工赖以生存的组织机制及其塑造的混合型科层组织形态,仍像是一个“黑箱”。为打开这一“黑箱”,本文从行政调适性视角考察政府机构中临时工存在的制度逻辑。

  

   在劳动法规中,临时工这一劳务形态已不复存在,是一个不具法律意义的概念②。然而,在实践中,相较于正式工作人员,政府机构存在大量待遇低,工作不稳定的临时工作人员。因此,临时工并非一个规范性概念,而是实践中的描述性概念,指的是政府机构通过购买服务、劳务派遣等市场机制招聘的编外人员,其工作性质具有临时性、辅助性和替代性特征③。临时工是一种制度化了的行政现象,亦塑造了“混合型”的科层组织——正式行政和半正式行政有机结合在一起。那么,“混合型”科层组织的运作逻辑是什么?欲合理解释这一问题,需解释临时工存在的制度逻辑:第一,从消极方面来看,政府机构通过何种组织机制吸纳临时工,使之不至于影响政府的合法性?第二,从积极方面来看,临时工又有何特殊的组织功能,以至于它在政府机构中具有不可替代性?

  

   本文根据B县治安巡防大队(以下简称“巡防大队”)的实证调查,运用个案研究方法展开论述。在个案研究中,极少有研究只谈论个案本身,多数研究者都有“走出个案”的抱负④。本文遵循“个案中的概括”的研究路径,对个案经验展开分析性概括。具体而言,基于行政调适性的视角,展示B县巡防大队行政运作的具体情境、过程及关系,在此基础上对临时工的组织机制作一个可能的解释。B县是中部某省的一个国家级贫困县,交通闭塞、经济落后,大多数青壮年劳动力外出务工。据2013年统计数据,该县共有人口51万人,其中县城实际居住人口近10万人,全县财政总收入不到6.5亿元。B县巡防大队(巡警大队)实行“一套人马、两块牌子”,现有队员81名,其中民警17名,巡防队员64名。我们于2014年7月在B县巡防大队进行了为期20天的田野调查,并于当年11月上旬作了补充调研。调研以访谈为主,并收集了相关档案材料、个人笔记等。访谈对象主要包括县政法委、公安局及其他相关部门的主要领导,以及巡防大队(巡警大队)的民警和巡防队员,共二十余人。

  

一、“混合型”科层组织:理论解释与研究视角

  

   自从韦伯提出官僚制之后,具有规则化、层级制、专业化等特点的科层组织就被认为是现代社会组织的理想类型⑤。组织研究的一个潜在主题是通过对韦伯式科层组织的批评展开的⑥。在中国情境中,这一批评始终与中国科层组织的混合性有关,而“混合型”科层组织的形塑与临时工现象有直接关系。

  

   从“纯粹”科层制的视角来看,临时工可谓是政府改革的意外结果。改革开放以来中国进行了7次政府机构改革,前几次改革的核心目标如机构精简、转变职能、权责一致等几乎是按理想的科层组织特征设置的⑦。这一改革进程制造了“编制硬约束”这一临时工存在的制度根源。具体而言,编制作为职位管理的一套体系,已成为精简机构、裁减冗员的主要工具,各级政府通过制定“三定”(定编、定岗、定人)方案,严格控制政府机构和人员规模。但是,政府改革与编制管理以单纯的“精简”原则替代了理性的“调适”原则⑧。“三定”方案很难考虑到各地实际情况及各部门的功能需求,在地方政府职能不断扩张的情况下,只能通过雇用“编外人员”来解决正式人员不足的问题⑨,而地方财政软约束为政府机构雇用编外人员提供了方便⑩。在此基础上,科层组织内部市场化为政府机构“雇佣群体”的扩张创造了机会11,政府利用合同外包、购买服务等市场机制制造了“影子雇员”12。

  

   放宽视野,“官吏分途”及其当代延续是中国科层组织的重要特征13。当前,地方治理人事结构中的雇佣群体接近于历史上的“吏”,且是决定地方和基层治理绩效高低的重要因素14。可见,“混合性”是中国科层组织的重要特征。临时工现象具有深厚的历史渊源及制度依据。中国科层组织内部结构的重要特征是运用准官僚和半正式行政,实现了“集权的简约治理”15。通俗而言,正式人员与临时工在科层组织内部并存共生,他们事实上具有上下级关系,却因身份不同而相互区隔。这种混合结构是权威体系具有灵活性的制度基础16,是行政内包和外包关系组合的结果17。事实上,临时工是诸多政府行为策略选择的基础。以“半正式行政”为议题的文献,虽未明确提及临时工,其经验材料却表明半正式人员在其中发挥着关键作用18。

  

   既有研究较为充分地解释了临时工产生的原因,以及临时工在塑造“混合型”科层组织中的关键作用。不过,也有一个核心问题未得到充分解释,即临时工对政府机构而言是把双刃剑,它虽提高了行政灵活性,却带来了行政风险。那么,政府机构如何在提高组织效率的同时规避临时工带来的组织风险?本文将从行政调适性的视角,来推进“混合型”科层组织运作机制的讨论。

  

   调适性是政治体系制度化水平的重要指标。概言之,调适性是后天获得的组织性,是适应环境挑战的能力和存活能力19。具体到政府治理模式中,行政调适性的另一个说法是弹性化政府,是指政府及其机构有能力根据环境的变化制定相应的政策,而不是用固定的方式回应新的挑战20。简言之,行政调适性追求的原则有二:制宜原则与适应原则。前者指的是政府机构能够因人、因地、因时、因事而制宜;后者则指政府机构能适应环境变迁,有合适的备选方案可供选择21。转化为组织与环境的关系,这两个原则是指:第一,政府机构的组织内部结构具有弹性;第二,政府外部行为具有适应性。

  

   汤普森(James Thompson)指出,从环境不确定性的应对机制来看,组织会在技术内核与环境之间建立缓冲区,以保护组织内核免受干扰22。如果将临时工置于分析中心,可见临时工处于“混合型”科层组织中正式人员与组织环境间的缓冲区,它们之间形成了相对稳定的同心圈结构(见图1)。

  

   这一理想型的同心圈结构,具有弹性化政府的潜在特点:组织内部结构机制具有可选择性、人事管理富有弹性,以及治理方法具有临时性特征23。换言之,临时工制度让“混合型”科层组织获取了自我保护功能和环境亲和力,可谓是行政调适性的组织基础。基于这一认识,本文将结合B县巡防大队临时工现象的实证研究,尝试运用行政调适性视角对“混合型”科层组织的运作机制展开分析。具体而言,本文主要分四个部分展开论述:第一,“混合型”科层组织形成的原因。在中国,政府机构经常处在“不可退出的谈判”情境中24,其对行政调适性的要求更高。有效识别、排除组织风险是行政调适性的前提,而临时工在完成“维稳”任务方面具有一定优势。临时工是一个制度化了的行政现象,也就意味着“混合性”成了科层组织的内在特征。第二,“混合型”科层组织的内部结构。在行政调适性的视角下,恒久不变的政府结构是有效治理的障碍25。因此,组织内部结构的可选择性及人事管理富有弹性,是行政调适性的主要特征。“混合型”科层组织建立了可选择性的“一套人马、两块牌子”的组织内部结构。第三,“混合型”科层组织的策略选择。“混合型”科层组织的策略选择既可能是被动适应组织环境变化以实现风险规避,也可能是出于积极主动地改造组织环境以更好地完成组织任务。无论出于什么目的,临时工主导的半正式行政都是策略选择之一。第四,“混合型”科层组织的合法化机制。组织生存除了需要物质资源和技术信息外,还需要得到社会的认可、接受和信任26。“混合型”科层组织之所以具有行政调适性,是因为临时工制度具有复杂的制度谱系,它使得政府机构一方面遵循了制度趋同规律,保留了科层制内核;另一方面又援引了多重合法性资源,在科层组织体系中获得了较为稳定的地位。

  

二、“混合型”科层组织中的临时工现象


   随着经济社会发展及政府改革的推进,政府机构面临环境不确定性带来的挑战。公安机关工作人员是街头官僚,因其工作界面在“街头”,面临着比其他政府机构更为复杂的工作环境,包括组织资源的匮乏,公民需求的无限性和多样性,以及公众对他们工作期望的冲突与不确定性27。如全国公安机关一样,B县公安局的组织风险主要源自其街头行政过程,包括技术环境风险、组织环境风险,以及组织内部控制风险三个层面(见表1)。

  

   受第四次警务革命的影响,全国公安系统于20世纪90年代开启了从静态警务向动态警务的转型,强调主动提前警务、巡逻与刑侦相结合28。根据形势需要,B县公安局于2002年建立了110报警服务平台,并组建了巡警大队,以此作为一级接处警单位(派出所因而变成二级接处警单位)。

  

110报警服务平台公开对社会承诺“四有四必”,即有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应29。因110报警平台使得“警察距离民众只有一个电话的距离”,民众无论何时何地总可以找到警察,且警察对大部分难题都会采取措施30,非警务活动急剧增加。B县110报警平台每年接警量在1000件左右,其中90%是非警务活动31。然而,巡警大队当时只有8名民警,实行24小时值班制,每班4人。按照110接处警规定,每次出警需2人一组。这意味着,巡警大队只能发挥接处警职能,且极限是同时处理2个警情,根本不能司职巡逻,(点击此处阅读下一页)

本文责编:limei
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文章来源:《开放时代》 2019年第6期
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