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赵燕菁:伟大的七十年——中国城市规划演进的资本-货币视角

更新时间:2019-11-29 21:14:14
作者: 赵燕菁 (进入专栏)  
城市存量从改革开放初期的7000km2左右暴增到2015年的51498km2。短短30年时间建成区面积暴增8倍!如果算上工矿区,面积更是达到10万km2![2]

  

   此后40年,中国城市规划的地位获得了前所未有的提高,规划不再是为了节省资本,而是为了创造资本。城市不仅不再是消耗有限资本的“消费品”,其本身也成为资本创造的源泉。建设标准不再是越低越好,而是“五十年不落后”“世界眼光、国际标准”。城市规划也从从属于建筑学的二级学科,晋升为与建筑学这一古老悠久行业比肩的一级学科。一年一度的中国城市规划年会,成为其他学科难以企及的学科盛会。

  

   这一切,都是源于中国经济发展积累模式的转变——长期制约中国的“资本-货币约束”得到了历史性的突破。

  

   首先,中国开始放弃违背自身“资本短缺,劳动过剩”资源禀赋的优先发展资本密集的重化工业的发展战略,转而发展能吸收大量劳动力的“乡镇企业”和“轻资本”的消费品产业。其次,更重要的是,通过“国际经济大循环战略”④(,中国工业与“多资本,短劳动”的先进国家(特别是资本最多的美国),实现了互补型的垂直分工——资本大国负责资本增长环节,中国负责劳动增长环节。

  

   而所有这些变化,都离不开布雷顿森林体系解体这一历史性的事件。在此之前,金本位极大约束了货币供给规模。发达国家一方面通过从殖民地直接输入原料节省货币使用,一方面通过贸易顺差增加货币存量。在商品货币条件下,一个国家资本-货币的增加,必定意味着另一个国家资本-货币的减少。布雷顿森林体系解体使得美元从商品货币转变为信用货币,通过贸易逆差,巨量的美元为全球贸易提供了流动性,使得全球分工成为可能。也为商品经济取代计划经济提供了条件,并最终导致“冷战”以市场经济全面胜出而终结。

  

   中国的改革开放即是抓住了这一历史机遇,同信用货币最大的输出国美国经济挂钩。1994年的汇率并轨,使人民币从以物资为锚变为以美元为锚,顺差成为人民币生成的主要方式。因缺少资本而劳动过剩的中国,通过和因资本过剩而劳动不足的美国进行垂直分工,克服了经济增长资本不足的短板,使劳动过剩的比较优势得以充分发挥。

  

   特别是2001年,中国加入世贸组织后,世界产业链中劳动密集的部分开始大规模向中国转移,巨量贸易顺差使中国货币短缺问题迅速缓解。美国是信用货币的最大输出国,逆差不再是丧失资本的过程,而是创造资本的过程,中国的顺差不是“抢走”了美国的资本,而是为美元带来流动性,中美双双成为全球化最大的获益者[3](中美贸易顺差和逆差变化情况如图1所示。)

  

图1 中国对美国的货物贸易顺差及其占中国和美国GDP的比重(2000-2017年)

Fig.1 China's trade surplus in goods with the United States and its share of GDP in China and the United States from 2000 to 2017

资料来源:CEIC数据库。


   与美元资本输入推动的工业化进程相伴随的是中国的城市化发展,带来对中国城市土地的需求。以地方政府垄断一级市场为特征的中国城市土地市场,为中国的资本形成提供巨大的信用。以土地市场为核心的土地金融(拍卖、抵押),为中国的城市基础设施建设提供了巨大的原始资本。正是由于资本-货币约束的解除,开启了中国城市化奇迹般的增长。中国的建成区面积从改革开放初1981年的0.74万km2增加到2015年的5.2万km2[4]。城市公共服务水平的提高,降低了所有产业部门的资本门槛,中国的工业化和城市化实现了同步增长。

  

   如果把这一阶段的城市规划视作一个巨大的“冰山”,则城市规划可以分为“水上”和“水下”两大部分。“水上”部分,就是大家熟悉的规划编制。由于资本约束的解除,大规模城市基础设施建设的规划设计,也就是以空间规划为主要内容的各类规划,成为规划需求的主要内容。与此同时,“概念(战略)规划”等中国特色的规划模式,极大地拓宽了传统的城市规划领域,城市规划取得的这些成就在资本极其匮乏的年代是难以想象。

  

   比较少为人知但却更加重要的是,城市规划冰山位于“水下”的部分——城市规划管理。城市规划管理的主要法源“两证一书”,将中国的城市规划置于了土地用途管制的核心。从选址、供地到验收,城市规划管理是唯一一个能贯穿土地用途管制全过程的审批权利。而中国经济增长资本的主要来源,又是以土地为核心的资本市场,这就使得城市规划处于了中国整个经济发动机的核心。中国城市规划的这一独特功能是全世界其他国家的城市规划不曾有过的。

  

   这一阶段的典型城市,就是深圳。深圳的城市规划也因此成为中国城市规划成就的最伟大代表。从城市选址到总规到战略,从技术标准到法定图则、到土地招拍挂……如果说这一阶段中国城市化进程是城市规划的横坐标,深圳的成就几乎是中国城市规划的纵坐标。正是深圳,使中国的城市规划完成了从资本-货币短缺阶段向资本-货币富裕的阶段的转变。

  

   中国城市化历史性崛起,源于中国历史上第一次真正解决了资本-货币不足的问题。而解决这一问题的关键就是土地资本市场的建立,如图2所示。不同于其他发达国家“股票债券+银行”的资本-货币生成机制,中国创造了一条“土地+银行”的资本-货币生成机制。而在土地金融制度中,城市规划,特别是地方政府的城市规划在其中扮演了关键角色。可以说,土地在资本市场上的价值,80%以上都是由城市规划所决定的。城市规划所直接或间接支配的社会资本,远超任何其他经济部门。这些都是城市规划学科所有教科书中所没有的——城市规划从业者只是感觉到自己突然变得孔武有力,却很少有人理解个中的原因。

  

图2 中国历年土地出让金收入规模(亿元)(1999-2016)

Fig.1 Land-transferring fees of China from 2000 to 2017 (100 million yuan)

资料来源:中国国土资源网。

  

   也正是由于具备创造资本的巨大功能,使得中国城市规划所能调动和支配的财富远远大于任何国家。中国的城市规划能级也因此远高于其他国家的规划同行。尽管中国城市规划理论在表面上还落后于发达国家,但城市规划本身却早已超出其他国家进入更高的维度。在个体上,中国的城市规划师为这一角色付出了巨大代价(大量或被动或主动的“贪腐”),但作为整体,中国城市规划地位在世界范围也是无与伦比的。

  

   需要指出的是,国内城市规划理论对于规划与资本创造之间关系的探讨还处于非常原始的阶段,过时的西方规划范式还在统治着中国城市规划的教科书。把中国的规划实践通过削足适履来对标发达国家的规划术语(zoning,都市更新、公众参与……),再用西方语法(理论)讲中国规划故事依然是中国城市规划理论研究的主流。所幸的是,城市规划实践并没有等待自己的理论,就已经开始进入下一个阶段,留下不知所措城市规划理论在国土空间规划的风中凌乱。

  

四、第三阶段( 2009-2019):资本充裕下的城市规划


   中国城市规划的第三个阶段,是从2008年美国金融危机到目前仍正在进行的规划阶段。这一阶段的大背景,是中国为应对金融危机而推出了“四万亿”积极的财政政策,无意中使中国巨大的土地信用创造资本的能力被激活,中国几乎在一夜间成为资本大国,如图3所示。房价、债务、投资……共同制造了天量的货币,长期短缺的资本-货币变得过剩④。

  

图3 中国货币M2与世界主要发达经济体的对比(1995-2018)

Fig.3 Comparison of M2 in China with the world's major developed economies from 1995 to 2018

资料来源:根据CEIC全球经济数据库数据绘制。

  

正如前文所述,资本充裕的另一面必定是劳动相对不足,这会导致长期过剩的劳动价格开始上升。在劳动密集产业不断转移的同时,中国也前所未有地开始了向资本密集的产业阶段的升级。短短十年之内,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank
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