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李伯重:明代后期国家决策机制研究

更新时间:2019-11-29 07:49:23
作者: 李伯重 (进入专栏)  
由当选政治家及其所任命的官员等‘内部人’(insiders)所从事的活动”。(29)在帝制中国,上述“政治家”的角色通常由皇帝扮演,而“政府官员”的角色则由作为皇帝咨询机构成员的高级文官扮演。皇帝和官员形成的“内部人”之间关系十分复杂,他们在制定政策时,由朝野官员代表的各种利益集团也通过其代言人进行博弈,对决策施加影响。

   在对复杂问题的决策中,由于个人能力有限,出现了决策者和决策分析人的分工。决策者对环境、形势进行分析,对后果作价值判断,而具有专门的知识和技巧的决策分析人运用其专业知识对复杂问题进行分析、推理,为决策者制订正确决策提供参考,使决策者更好地达到预期目标。这样,在决策过程中,决策者和决策分析人结合构成决策单元。决策单元的主要作用是收集并处理各种信息,使之成为系统的知识,产生或选择决策规则,作出决定。这种决策单元,即使是在帝制中国,也是处理国家大事的主要决策者。

   3.决策分类

   按决策所要解决的问题性质,可以分成战略决策(Strategic decision)、管理决策(Administrative decision)和业务决策(Operating decision)三类。战略决策通常由组织中的最高管理层负责。管理决策或称行政决策,是为了实现既定战略而进行的计划、实施、控制与管理的决策。业务决策则是具体业务部门为了提高工作质量与效益进行的决策。

   一个组织的活动可以分为两类:一类是例行活动,是重复出现的例行公事。这类活动的决策是经常反复的,而且有一定的结构,因此可以建立一定的程序,不必每次作新的决策。这类决策叫作程序化的决策。另一类是非例行活动,不是重复出现的,也不能用对待例行公事的办法来处理,其决策是新出现的,不能程序化的。这类决策叫做非程序化的决策。

   决策还可以分成个人事务决策与公务决策两大类。政府部门领导所作的决策属于公务决策,所代表的不是个人,因此在决策时不能仅从个人的好恶出发来考虑问题,而是要从国家的利益出发进行价值判断。重大问题的决策,要由决策问题所涉及的羣体进行价值判断,不能由领导人作为个人事务决策处理。(30)

   由此来看,帝制中国国家决策中,最高决策单元(朝廷)所进行的主要是战略决策,行政和业务决策主要由六部等行政部门进行。程序化的决策不是经常进行的,而非程序化的决策则需经常进行。皇帝在进行国家决策时是进行公务决策,因此不能作为个人事务来处理。

   4.决策过程

   依照现代决策程序理论,决策是一个过程。这个过程包括四个阶段:找出制定决策的根据,即收集情报;找到可能的行动方案;在诸行动方案中进行抉择;对已选择的方案及其实施进行评价。这个过程中的每一个阶段本身,也都是一个复杂的决策过程。(31)决策者通常在前两个阶段上所花的时间更多。只有把前两个阶段的工作做好了,纔能在第三阶段作出正确的决策。而决策过程中的最后一步,对于保证所选方案的可行性和顺利实施而言,又是关键的。

   5.决策风险

   决策者通常是在利益冲突、信息不全、资源有限和环境复杂的情况下进行决策的,因此决策具有风险。不仅如此,大多数决策是针对突发问题而作出的,是随机性决策。由于存在不确定性,决策者可以在各种可能的行动中进行选择,但是有些因素是决策者所无法控制的。决策者无法控制所有因素,因此决策过程也具有不确定性的因素。由于存在这些因素,决策者无论采取什么行动,都可能会出现不同的后果。因此,决策者实际上是被迫进行赌博,只要他采取行动,就已经处于参与赌博的位置上。他希望能赢,但也可能会输。为了争取赢和避免输,决策者不得不尽量采取合理的决策方法,哪怕其中有些方法是他(或者他们)不喜欢的,或者会损害他(或者他们)的一些个人利益。

   以上是现代决策学中有关决策问题的一些基本见解。只有以这些见解为分析工具,我们纔能对历史上的国家决策问题进行深入的研究。但是要强调的是,在使用这些概念时,必须注意:现代决策学是以“理性”为假定前提的,亦即“理性人”在掌握充分的信息的基础上进行“理性选择”。所谓“理性”,即解释个人有目的的行动与其所可能达到的结果之问的联系的工具性理性。所谓“理性人”,必须具备三个基本条件:(1)决策者对于所有可能的各选择方案及其未来后果要“无所不知”;(2)决策者要具有无限的估算能力;(3)决策者的脑中对于各种可能的后果有“完全而一贯的优先级”。而所谓“理性决策”,则为“理性人”目标最优化或效用最大化,即理性行动者趋向于采取最优策略,以最小代价取得最大收益。但是,即使决策者真的是“理性人”,他们所处的环境和他们寻找各种替代办法的活动,必然受到各方面的限制,不可能得到全部信息。同时,他们中的大多数也不可能具备这些条件。在传统的决策机制中,决策者基本上都不是“理性人”,他们进行的选择也大多不是“理性选择”,因此其决策活动通常是“非理性人”进行“非理性选择”的“非理性决策”。这一点,我们在研究明代国家决策机制时必须予以充分注意。

  

   四 “国之大事”:明代国家决策的范围

  

   如前所言,皇帝的权力主要是决策权。然而即使只是决策权,皇帝也能独占吗?要回答这个问题,首先要了解在明代,哪些事情需要国家决策,挨言之,国家决策的范围是什么。

   洪武二十九年(1396),明太祖规定五军都督府、六部、都察院、大理寺、五军断事官、十二卫诸机构有一百八十种事情必须上奏,由皇帝做出决定或者裁决。(32)要处理这些上奏的事,需要批阅大量的奏章。仅在洪武十七年九月十四日至二十一日的八日之间,“内外诸司奏札凡一千六百六十,计三千三百九十一事”。(33)换言之,平均每日收到二百零八份奏章,要处理四百二十四件事项。即使每天不问断地工作十小时,平均阅读一份奏章的时间也不到三分钟,处理一件事的时间则不到一分半钟。在这样的情况下,要妥善处理每件事是不可能的,无怪乎明太祖也不得不承认:“朕代天理物,日总万机,岂能一一周遍。”(34)因此皇帝能够处理的,只是一小部分政事,这些政事是最重要的事,即所谓“国之大事”。这一点,明代人已有清楚的认识,他们将朝廷处理的政务分为两类,具体政务称为“常事”或“庶政”,而皇帝处理的政务称为“大事”或“大政”。(35)皇帝通常只负责处理“国之大事”,其余之事则可以交臣下处理。这类“大事”也就是决策学中说的“战略决策”,必须而且只能由最高决策者来决定。

   在不同的时代和国家,“国之大事”的内容也不相同。在孟德斯鸠时代的欧洲,外交、军事和国内公共安全是主要的“国之大事”。(36)在中国古代,情况也有类似之处。《孙子兵法》开宗明义地说:“兵者,国之大事。”对此,后世注家无不赞同。(37)当然,除了军事外,还有其他的“大事”。先秦时代有“国之大事,在祀与戎”之说,(38)把祭祀与军事作为“国之大事”。以后,“国之大事”范围不断扩大。到了明代,“大事”包括的内容比过去有很大增加。前引许士廉等人对明太祖之言,已清楚地说“大政如封建、发兵、铨选、制礼作乐之类”。张治安指出“凡立君、储嗣、建都、封爵、官制置废、民政兴革、河道、漕运、边政、国防,皆属紧要之事”。(39)除了他们列举的这些外,“大事”还包括郊祀、宗庙、典礼、赈灾、平叛等,以及高级官员的任免等。(40)这些“大事”是国家决策的主要议题。到了明代后期,内乱外患加剧,财政和军事方面的问题对国家构成最大的挑战,(41)因此成为国家决策最重要的议题。

  

   五 圣裁、朝议与阁议:明代前中期国家决策的几种机制

  

   帝制中国传统的国家决策方式有以下几种:

   圣裁即“宸衷独断”,是皇帝个人进行决策。这种方式在传统和法理上都是最重要的决策方式。但是处理军国大事是非常困难的工作,绝非任何个人可以胜任的,因此皇帝在进行军国大事的决策时必须有人协助。由于各方面的原因,皇帝往往从自己的“身边人”中挑选帮手。宦官是最接近皇帝的人,因此最容易被皇帝用作助手。在明代,建立了作为皇帝私人秘书处的正式宦官机构——司礼监,成为皇帝进行决策时不可缺少的左右手,形成“外朝”之外的“内廷”。(42)

   宣德以后,皇帝主要通过批答章奏处理国事,而司礼监在字处理上起着非常重要的作用。凡重要文书,由内阁首辅进行票拟,送入大内后,司礼太监承旨批覆(即“批红”),并且可以对中外上奏文书进行修改。(43)司礼太监能够进行“批红”以及对内外上奏文书“略为改正”,因此是“圣裁”的一个不可缺少的组成部分。在一些时候,司礼太监甚至可以撇开皇帝,自行下旨。(44)司礼监在皇帝决策中作为如此重大,所以清高宗说:“有明一代秕政多端,总因阉寺擅权,交通执政。如王振、刘瑾、魏忠贤之流,俱以司礼监秉笔生杀予夺,为所欲为。遂致阿柄下移,干纲不振”。(45)

   但是我们也要注意:在正常情况下,凡章奏,司礼监必须奏送御览,大事由皇帝亲批。皇帝的批文要书写在章奏当中,称“圣批”。宦官批红与圣批不同,一是宦官所批为庶事,二是批前要经内阁调贴,三是由司礼监的众太监分批,不专属一人,四是要遵照阁票批红,五是批文书写于章疏边旁,仅只作为皇帝做决定的参考。其中内阁调贴为关键,故宦官批红又称之为“调贴批”。未经内阁调贴,宦官擅自批红,视为非法,六科得以封驳。(46)因此司礼监批红在制度上是受限制的,如果皇帝不放纵,宦官并不能肆意妄批。(47)

   宦官之所以能够参与决策,完全是因为他们所具有的皇帝家奴的特殊身份。作为皇帝的家奴,宦官没有独立的人格和政治立场,在精神上乃至人身上完全依赖于皇帝,因此宦官参与决策其实仅是代表皇帝行事而已。

   皇帝虽然信用宦官,但宦官在文化素质、政治经验、行政才干等都有严重不足,因此皇帝不得不在宦官之外寻找助手。皇帝往往找一些比较亲近或者比较信任的官员,形成一个非正式的顾问机构,帮助他处理政务。这个机构也被称为“中朝”,与朝廷的正规政务机构“外朝”相对,因此经常出现中朝决策、外朝执行的局面。

   明代的内阁在初期也是皇帝的非正式的顾问机构,与以前的尚书、中书、枢密等性质相似。之后,内阁逐渐成为正式的机构,但其主要任务仍然是为皇帝提供咨询,协助皇帝处理政务。明代初年皇帝经常参加内阁的集议,但自成化以后就基本上不参加了,只有孝宗还偶尔召见阁臣。(48)皇帝既然不参加,阁议就由首辅大学士来主持。

   在明代,章奏的转呈与皇帝的批答乃至于最后发抄生效,都必须经过内阁。内阁进行票拟时,阁臣要集议(即阁议),形成共识。(49)自英宗之后,皇帝怠政普遍,内阁的票拟成为皇帝决策的最重要依据。皇帝对阁臣票拟的意见一般都接受,按票本批红。如果票拟的意见与皇帝相左,阁臣可以坚持阁意,执奏不改,或就不予拟票,奏寝其事。虽然内阁票拟须经皇帝批红方能成为决策,但没有内阁票拟的中旨传出被视为不符合程序,六科可以封驳。(50)因此在某种程度上说,皇帝只是执行了阁议的决定,(51)即如嘉靖时孙懋上疏所言:“虽陛下圣意自所予夺,亦必经由内阁议而后行。”(52)

   由于有了阁议机制,明世宗虽多年不上朝,也还能相当有效地处理国务。明末大臣利瓦伊祯说:世宗“晚年虽不御殿,而批决顾问,日无停晷。虽深居渊默,而张弛操纵,威柄不移”。(53)沈鲤则说:

世宗皇帝深居静摄,始不面决政事,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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文章来源:中华文史论丛
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