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蒋清华:支持型监督:中国人大监督的特色及调适——以全国人大常委会备案审查为例

更新时间:2019-11-28 07:48:36
作者: 蒋清华  

   摘要:  督促自纠与作出处理相结合是中国人大监督制度的一大特色。从立法监督实践来看,人大的法规撤销权长期处于休眠状态。这种制度特色与实践问题导因于人大秉持的“支持型监督”理念。从文化层面分析,支持型监督理念的背后是中国传统“和”文化的影响,它倾向于主张人大慎用少用撤销、质询这类硬性的监督方式。从体制层面来看,在党领导的人大制这一框架中,既相互制约又相互协调的国家权力结构模式决定了人大对其他国家机关的监督不是对抗性的,而是合作性的。并且,由党来协调人大与其他国家机关的关系,以形成工作合力。支持型监督模式有其合理性,但要解决其在实践中的结构性失衡问题。应辨析“监督与支持”在政治修辞与法律意义上的区别;科学认识国家权力之间协调与监督的关系;注意“和”文化在国家生活中的有限性,以及通过细化督促自纠程序、加大公开力度等具体制度来推动人大监督的刚性化。

   关键词:  支持型监督 和文化 党的领导 备案审查 人大

   全国人大常委会对其他国家机关进行工作监督和立法监督,是中国宪法赋予全国人大监督权的经常性内容。作为立法监督的载体,备案审查制度在中共十八届三中、四中全会之后,特别是十九大提出“推进合宪性审查工作”之后,又一次备受社会各界关注,官方也将备案审查制度定位为“中国特色的宪法监督制度”,强调“加强备案审查工作是完善宪法监督制度的重要着力点”。〔[1]〕同时,人们也对全国人大常委会尚未撤销过一件法规这样的审查实践状况颇有微词。为此,有必要尝试在马克思主义关于法律制度与政治体制、政治文化关系原理指导下,以备案审查制度为例,在法律、文化和政制互动关系中揭示中国人大监督理念及其制度设计的内在逻辑,并提出建设性的改善方案。本文第一部分描述备案审查制度设计的特色以及实践运行的问题;第二部分提出这种特色和问题产生的观念基础,即本文的理论模型——“支持型监督”;第三、四部分尝试揭示支持型监督背后的文化、制度基因;第五部分进行反思和建议。本文主要通过社会科学研究方法〔[2]〕,辅以法解释学、文本分析、价值分析,以探寻中国本土的问题发生的深层原因为主要任务,并分析这些因素应如何调整以适应新时代法治中国建设的需要,力求实现历史逻辑、理论逻辑和实践逻辑的统一。

  

   一、备案审查制度的复合性特色及实践失衡

  

   (一)制度特色:“先礼后兵”

   宪法第六十七条第七、八项规定,全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规等。为落实宪法这一规定,2000年立法法在多年实践的基础上,确立了法规备案审查制度。2006年各级人大常委会监督法(以下简称监督法)将司法解释纳入备案审查范围。根据立法法、监督法的规定,人大的审查机构认为法规、司法解释存在违宪违法问题的,应先请制定机关自行纠正。在此基础上,全国人大常委会制定的法规、司法解释备案审查工作程序(属于内部工作规则)对自行纠正环节又明确了先沟通协商、再提正式书面意见的操作步骤,可谓给足了制定机关“面子”。

   于是,我国现行备案审查制度对于纠正违宪违法的法规、司法解释,设计了“三步走”的处理机制:一是与制定机关沟通协商;二是提出书面审查意见,要求制定机关修改或者废止;三是经过上述工作,制定机关仍不纠正的,通过常委会审议决定作出处理(对于法规,处理方式是予以撤销;对于司法解释,处理方式是作出要求“两高”予以修改、废止的决定,或者常委会自己作出法律解释)。马岭教授评论这种处理机制是委婉含蓄,给对方“面子”,先礼后兵。〔[3]〕用一些学者的说法,这是一种“柔性审查”“柔性纠错机制”。〔[4]〕

   (二)实践问题:“有礼无兵”

   制度设计是先礼后兵,但实践运行却是有礼而无兵。

   2000年立法法颁布后,由张春生(时任全国人大常委会法工委副主任)主编的《立法法释义》一书,没有介绍先由制定机关自行纠正这一制度设计的理由,而是作了如下说明:全国人大常委会并未行使过违宪违法法规撤销权。以往在法规审查中,常委会工作机构向地方立法机关提出审查意见,地方不作修改的,由于没有行使撤销权的程序性规定,也就不了了之,立法监督缺乏威慑力。本条对常委会行使撤销权的启动程序作了具体规定,完善了立法监督程序,是对常委会备案审查工作完整性的有力保障。〔[5]〕这一释义表明,立法法在确认实践中形成的先请制定机关自行纠正的做法的同时,重点在于从程序上明确了全国人大常委会如何启动法规撤销权,以此作为加强立法监督的一个举措。然而,立法法施行18年来,截至本文发表时,尚未看到有关于全国人大常委会撤销某件法规的报道,上述复合性的特色只呈现出单一性的特色。

   当然,未撤销过,并不意味着人大怠于履职,更不意味着法规和司法解释从未出现过违宪违法问题。据2017年3月官方的介绍,一方面,全国人大常委会尚未撤销过某件法规;另一方面,从2004年全国人大常委会法工委下设法规备案审查室以来,通过沟通协商、督促制定机关纠正的法规、司法解释累计有上百件,这说明备案审查制度“发挥了实实在在功效”。〔[6]〕

   可见,我国立法监督在制度上的显著特色就是督促制定机关自行纠正,而不是直接撤销。这实际上是给宪法、立法法赋予人大常委会的撤销权之行使设定了前置条件。〔[7]〕但在立法法出台前,这只是一种实际操作中的工作制度,那时尚无法律依据。陈斯喜(时任全国人大常委会法工委国家法行政法室处长)发表于1998年的一篇文章介绍说,备案机关发现报送备案的法规规章不符合宪法法律规定时,先不直接予以改变或撤销,而是由有关工作机构先向报送机关提出,以便报送机关主动纠正,这种做法对于立法控制起着非常重要的作用,可以视为立法控制机制的一环。陈斯喜将这种做法称为“工作沟通制度”,并明确指出“这不是一项法律制度”。〔[8]〕那么,这种事先给足被监督对象面子的“柔性”的工作沟通制度为什么最终被2000年立法法第九十一条(2015年修正后为第一百条)上升为法律制度呢?

   以及,人大官方将“把推动自行整改与依法纠正结合起来”总结为多年来全国人大常委会开展监督工作、增强监督实效5条成功经验之一。〔[9]〕马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》也把“制定机关自我纠正与撤销并重的原则”列为我国宪法监督制度的4个特点之一,并认为这既有利于维护国家法制统一,又有利于国家机关依法行使职权,较之其他宪法监督制度实行的撤销、宣布无效、拒绝适用等制裁形式更为灵活。〔[10]〕但在立法监督的实践中,为什么长期处于“有礼无兵”,撤销阙如的状态呢?

   观念是行动的先导。对于上述两个疑问,本文认为,首先可以到全国人大常委会对行使监督权所奉行的特定理念中去寻找答案。

  

   二、支持型的监督理念:梳理与辨析

  

   为了把握全国人大常委会行使监督权的理念和原则,笔者阅读了现行宪法施行至今,即1983-2018年,每年的全国人大常委会工作报告。这36份工作报告有关人大监督工作的内容表明,“监督与支持”是多年来人大监督工作的关键词。

   (一)全国人大常委会工作报告的论述

   1986年全国人大常委会工作报告在工作总结部分提出了一个影响深远的命题:“听取和审议有关国家机构的工作报告,是常委会对这些国家机构进行工作监督的基本方式,也是对他们工作的支持和促进。”〔[11]〕1987、1988年的工作报告都重申了这一命题。

   进一步地,1989年工作报告从一般原则而非具体工作层面对人大监督权作出了法理论述:“人大和行政、审判、检察机关的总目标是一致的,人大依法进行监督,对它们的工作既是支持和促进,也是必要的制约。”〔[12]〕十年之后,这种原理性论述再次出现——1999年工作报告将“正确处理监督和支持的关系”作为“近些年监督工作的经验”之一予以专门论述,指出:“在监督工作中,常委会注意把监督和支持结合起来,在监督中体现支持。通过法律监督和工作监督,支持和督促国务院及其部门依法行政,支持和督促最高人民法院、最高人民检察院公正司法。”〔[13]〕

   之后,2000年(九届),2002年、2003年、2006年、2008年(十届),2009年、2012年、2013年(十一届),2014年、2016—2018年(十二届)的工作报告也都对监督权行使原则、理念作了专门论述,观点一脉相承,均强调了监督与支持相统一的关系。2018年工作报告指出:“正确处理监督与支持的关系,形成加强和改进工作合力。”〔[14]〕具体到备案审查工作,比较典型的是,2013年十一届全国人大常委会的最后一次工作报告在“过去五年工作的基本总结”中专门讲了监督工作,其中,把“针对法规备案审查中发现的同宪法和法律相抵触的问题,及时与制定机关加强沟通、提出意见,督促自行修改或废止”这一条作为全国人大常委会监督和支持“一府两院”依法行政、公正司法,正确处理人大与“一府两院”关系的三个具体工作例证之一。〔[15]〕

   总的来看,1983—2018年,全国人大常委会工作报告在对监督工作进行具体的总结或者部署时明确讲到“支持”的,就有25个报告,占69.4%。除了第七届全国人大时期讲得比较少之外,其他各届任期中,都至少有3次工作报告明确讲到“支持”,其中,第九届、第十届是每年都讲,第十一届、第十二届各都只有一年没讲。

   从内容及其表达来看,常委会工作报告关于监督与支持的论述,形成了几类典型的修辞,这些话语是次第形成的,不过有些早年的修辞又被后来的工作报告提到。如下表:

   1983-2018年全国人大常委会工作报告关于人大监督理念的典型修辞

  

   (二)区别两种含义的“支持”

   但是,有关监督与支持的论述,需要细致地分析。本文认为,人大支持其他国家机关的有关论述中,“支持”实际上有两种含义:一是在监督的作用意义上讲的,二是在与监督相提并论意义上讲的。与立法监督相关的是第一种含义的“支持”。

   第一,作为监督之作用的“支持”,其修辞格式为“监督也是支持”。例如,1989年工作报告指出:“人大和行政、审判、检察机关的总目标是一致的,人大依法进行监督,对它们的工作既是支持和促进,也是必要的制约。”〔[16]〕2000年工作报告指出:“人大对‘一府两院’的监督,同时也是一种支持,通过监督,更好地支持‘一府两院’依法行政、公正司法。”〔[17]〕2006年工作报告指出:“人大对‘一府两院’的监督,从本质上讲是为了促进工作,目的是保障宪法和法律的全面正确实施,促进依法行政和公正司法,确保宪法和法律赋予人民的各项权利得到尊重和维护。”〔[18]〕

这个意义上的支持,实际上是在讲人大监督所具有的功能和作用,即督促被监督者把工作做得更好。1999年九届全国人大二次会议闭幕会上,中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长李鹏在讲话中指出:“人大监督的目的,是为了督促国家行政、审判、检察机关依法行政、公正司法,(点击此处阅读下一页)

本文责编:陈冬冬
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